刘娟娟
法官考评机制，是由专门的考核机构对法官工作实绩和职业道德情况进行调查，并作出评价的制度。它是检验法官司法水平、督促法官勤勉工作、法官自我衡量和任职晋升的依据。《法官法》第八章对此作了专章规定，具体内容依次为：考核组织、考核方法、考核内容、考核结果和结果运用、申请复议。(1)
一、基本现状
从上海法院的考核情况来看，基本上沿用《法官法》的规定，没有太多突破。考核机制总体上分内外两部分。内部考核包括年终考核、法官晋升考核、目标管理考核、特定项目考核共四个项目；外部考核是指同级人大、同级组织部门对法官任命、职级确定、罢免及司法监督进行的考察考核部。《法官法》的规定主要针对年终考核，是各法院以年度为单位、针对每位法院工作人员开展的常规性考核。晋升考核仅针对拟担任某职务职称的法官进行，除了考核日常德才表现，还要考察其是否具备相应的理论水平、业务水平、文化程度和在本级岗位任职年限等等。目标管理考核是针对职能部门和业务庭进行，职能部门考核内容包括政治教育、支部活动、管理工作、公益活动等具体公共目标，业务庭考核除此外，还包括人均结案数、超审限情况、案件质量、超期归档等业务目标。特定项目考核是针对某项政治活动或某次事件进行的考核，例如调研信息法宣考核等。
本课题仅以年终考核作为调查和探讨范围，理由有二点，一是年终考核涉及每位法官，而其他三项都是针对特定人、特定范围的考核，不具有普适性。二是年终考核最具有形式主义，最易导致“大锅饭”
（1）《中华人民共和国法官法》第八章，第21－25条。
的实际后果，严重挫伤法官工作的积极性。
从目前调查的情况看，年终考核多由政治部门负责，每年考核一次。程序为个人述职—部门领导写评语、提出考核等次意见—考核委员会综合测评确认结果—反馈给个人复核—院长签字盖章—报政治部备案。多数法院没有专设考核委员会，由政治监察部门代行职责。综合测评方法多采用排除法，即对有违法违纪行为者不予考核优秀，除此之处，基本按照部门领导填写的情况予以确认。通常情况下，优秀名额由同级政府或高院事先确定比例。
从总体来看，虽然对法官法的规定没有太多突破，但是，近年来，上海法院还是出现一些创新考核办法的可喜现象。如我院，在充分酝酿论证的基础上，推出法官业绩档案制度，将办案数量、质量、效率、效果、调研成果列入考核项目，实行量化年度考核，作为晋升晋级的重要依据。
二、存在问题
1、行政化色彩浓厚。我们不难看出，《法官法》的规定，与《国家公务员暂行条例》的内容几尽相同。适用一个标准、一个程序、一个评价体系、一样的奖惩机制，未能突出法官的职业特点和审判规律。上海法院也一直参照《公务员法》沿用行政化管理模式，每年年底例行考核，考核方式单一，考核内容笼统，考核结果泛概念抽象化，经常出现先定结果后走程序的倒挂现象，民间还流传着“只要填了这张表，马上就发年终奖”的说法。由此可见，普通法官对于考核程序的严密性、考核内容的科学性、考核结果的准确性缺少关注，这是制度不合理导致的必然后果。
2、考核标准不统一，没有激励效用。根据《法官法》规定，法官的考核内容可以归结为“德、能、勤、绩”四点。实际操作中，政治部门对于考核标准不作具体限定，而是由各部门根据工作特点自行
确定，因而就出现考核标准五花八门的现象。有些部门充满“老好人氛围”，大家轮流坐庄评优秀；有些业务庭仅以“办案数量论英雄”，不论案件难易程度，从而引起大家抢案件、争办简易集团类案件等现象；有些部门除考察案件排行榜外，还考评承担信息、法宣、调研，参与社会综合治理等定性项目，在此基础上进行综合测评；有些部门只计算法官工作量，在这种背景下，书记员由于不办案而被排除在外。此外，许多法院将考核优秀作为各类职称晋升的优先条件，而名额又是按部门分配，因此就出现了“个别人年年得优秀，个别人永远与优秀绝缘”的两头悬殊现象。这些情况汇总起来，就造成了考核流于形式，评选的优秀不具有先进性、考核缺乏激励导向作用等负面效果。
三、国外启示
从国外情况来看，没有专门针对法官考评的立法，有关这方面的介绍材料非常少见。尽管如此，我们还是零星收集到一些素材，包括《当代司法体制》中介绍的德国“职务鉴定书”，《现代日本司法透视》记载的“考核调查书”，及《英美德法四国司法制度概况》中详细介绍美国康乃狄格州的“法官评议制度”，从中，我们不难发现一些共性规律，并获得点滴的启发。
严格法官选拔程序和条件。时至今日，许多西方国家普遍认为对法官没有必要进行考核，这一方面是基于传统分权思想的影响，另一方面其严格的法官选拔制度、完备的法官晋升机制、多方位连续性的法官培训体系，决定了法官素质非常高，无需再利用法官考评来达到良币驱逐劣币的目的。在中国，由于历史和社会原因，法官任职条件偏低，这就直接导致法官队伍的整体素质不够高，一些法官的业务能力尚不能经受考验，打个不恰当的比喻，法官录用是第一道程序，由于程序功能不完备，决定了法官考核第二道程序的必然存在，实际上，考核是充当“二道贩子”的角色，要通过两次过滤最终达到优胜劣汰
的目的。因此，从宏观和长远角度着手，提高法官任职条件仍将是改革必经之路。
专设法官考核职能部门。在德国，考核由资历高深的法官或法院院长主持，日本的法官评定工作，由本院院长和合议庭的审判长或总括审判长主持，阿根廷设立考评委员会，美国康州由司法顾问委员会组织实施考评。(2)总体看来，凡是有法官考核的国家，均设有专门机构或组织负责跟踪实施。我国法官法虽规定各级法院设立法官考评委员会，但实际调查的情况却是，大多数法院未设立该机构，少数法院虽正式发文成立该机构，但随意性和形式主义色彩偏重，实际职责往往由政治部门代行。考核机构不完善是导致考核内容泛化、重程序轻实体的一个重要原因，因此，我们有必要对专职考核机构的职能作规范。
考核标准明确、考核方法多样。从美国康州有关法官评估制度的详细资料中，我们发现，其评估计划具有以下特点，一是标准明确，分四个项目：法官举止（礼貌、耐心和法庭礼仪）、法律能力（有关实体法、诉讼程序规则和证据规则的知识）、管理技能（诉讼程序进展速度、休庭时间、休息时间长短、对判决的解释、允许律师的自由办案程度）、态度（法官对原被告、检察官、男女性、少数民族、持具体宗教信仰的人、穷人、本地律师、少数民族律师、女性律师和个别律师的态度）；(3)二是方法多样化，包括向全体法官调查问卷、个别法官抽样调查、律师调查、陪审团成员调查共四种方法。
四、完善建议
建立科学合理、操作性强的法官考核机制，是规范法官职业化管理的客观需要。我们力争在《法官法》规定的框架内，构建出具有上
（2）《英美德法四国司法制度概况》，韩苏琳编译，人民法院出版社2002年版，第481、87页；《现代日本司法透视》，龚刃韧著，世界知识出版社1993年版，第95页；《司法改革报告－有关国家司法改革的理念与经验》，孙谦、郑成良主编，法律出版社2002年版，第34、40页。 （3）《英美德法四国司法制度概况》，韩苏琳编译，人民法院出版社2002年版，第91－97页。
海法院特色，即“简约易行、拉开档次、提升能力、奖惩分明”的考核体系。
（一）考核机构
成立由院领导、部分审委会委员组成的法官考评委员会。由院长担任主任，提名副主任1－2名和其他委员，由法官大会选举产生。其主要履行以下职责：审查通过法官考核方案、讨论决定法官考核结果、受理法官对考核结果不服的复议申请、监督指导下级法院考评委员会的各项工作。按照审判内容分工，下设4个专业考核组，刑事、民事、行政、执行，考核组由业务庭主要负责人和资深法官组成，承担对法官审判业绩考核的职能。政治监察部门负责职业道德的考核，研究室负责信息调研考核，审监庭负责职业技能的考核。
（二）考核内容
考核内容包括职业道德、职业技能、工作实绩三个大项，我们将以图表形式反映其比例结构、考核细项，并对此作出相关说明。
图表一 法官考核内容比例图
工作实绩40%职业道德30%职业技能30%
图表二、法官职业道德考核记录表
保障司法公正 提高司法效率 保持清正廉洁 遵守司法礼仪 约束业外活动 违法违纪被处罚 不良次数 不良次数 不良次数 不良次数 不良次数 次数
法官职业道德考核依据主要是《法官法》第32条、《法官职业道德基本准则》、《审判人员违法审判责任追究办法》、《审判纪律处分办法》、《执行工作纪律处分办法》、《上海法院纪律处理规定》等文件的规定。表一由监察部门填写，具体内容分7个项目，1－5项是考评法官是否遵守了法官职业道德的6项基本规范，第6项是指法官违法违纪、查证属实并被处罚的情况。具体考核办法是，（1）职业道德考核满分为30分；（2）实行扣分制，前6项中，有1项不良次数的，扣10分，不良次数达到3次以上的，分数为0；（3）第6项只要有1次处罚记录的，分数为0。
图表三、法官职业技能考核记录表
抽查旁听庭审 庭审规范 程序合法 抽查裁判文书 事实清楚 用法准确 抽查案件卷宗 书面案卷 电子档案 平等对待当事人控制庭审有序严格执行审限庭审用语准确事实认定清楚证据运用适当适用法律准确责任分担合理文书齐全装订整齐电子档案完整合计 3分
3分 3分 3分 3分 3分 3分 3分 2分 2分 2分 法官职业技能考核内容包括3个大项11个小项，实行计分制，满分为30分。由考评委员会专业考核小组负责随机抽查填写，旁听庭审数量以2－3次为限，裁判文书和案件卷宗数量以10－15个为限。原则上抽查数量不宜太多，理由有二点，一是考核小组成员多为
业务庭领导或审判骨干，本身工作任务繁重；二是考核对象涉及本庭或相关庭室全体办案法官，抽查累计总量较大，牵扯精力过多。 具体考核办法是：（1）职业技能考核满分为30分，旁听庭审和裁判文书各占12分，案件卷宗占8分；（2）实行积分制。
图表四、法官工作实绩考核记录表
审判质量 （10分） 审判效率 （5分） 审判效果 （5分） 调研成绩 （10分） 数量 分） 结案率上诉数上诉率上诉改判发回数上诉改判发回率申诉数申诉数再审改判数再审改判率平均审理天数超审限数上访数上访率矛盾激化数矛盾激化率撰写信息︑情况院外发表论文院内发表论文其他工作成绩
分为40分。需要做几点说明：（1）审判质量项目中，上诉率、上诉改判发回率、申诉率、再审改判率的计算方法是，上诉数、上诉改判发回数、申诉数、再审改判数除以当年结案数。实践中，不同类型案件的上诉改判发回情况不一，例如，刑事案件涉及定罪量刑的基础问题，法官自由心证幅度较小，改判发回重审数也非常少，民商事案件中涉及责任分担问题，法官自由心证幅度较大，相应地，其改判发回重审数就非常多。在这种背景下，我们就要避免传统的以上诉数、申诉数作为分母的计算方法，进而更合理地测评法官工作成绩。（2）在上海法院审判质量效率指标中，调解率、和解撤诉率是评估指标之一，我们认为，不宜将其作为考核项目，理由有二点，一、判决、调解、和解撤诉是处理民商类案件的三种结案方式，不能简单以比率高低来
法官工作实绩考核内容分6个大项若干个小项，实行积分制，满
衡量法官工作的好坏优劣；二、实践中，由于法律关系复杂，导致判决难度高或者撰写文书困难时，法官通常选择后二种方式结案，这种回避法律难题的做法，从长远来看并不值得提倡。（3）对法官办案效果的评定，我们很难从正面制定科学的标准，只能确定几项负面的标准。具体包括当事人访缠访、群体事件、矛盾激化情形及其他有损司法形象的恶性事件，此外，要注意，对出现上述情况时应调查法官裁判与不良后果间的因果关系，只有当法官主观上存在故意或过失时，才计入考核。
计算分数方法如下：（1）工作实绩满分为40分；（2）每年年终在各审判庭分别计算出本庭的平均结案率、上诉率等各项指标。基层法院派出法庭之间具有较强的可比性，可将全部法庭合并计算；（3）平均指标作为基准分（即各项指标的一半分值），个人办案指标如高于或低于平均值，则在此基础上相应地加减分。（4）其他工作成绩依据是《法官法》第30条规定的具体事项，作为附加分数，每有一项行为增加2分。
对于法官能否接受律师或当事人的评价，一直是争议比较大的问题是。一些学者认为，凡是判决就有胜败，有利益冲突的当事人或律师的评估可能会不公正，而且，法官为社会提供的不是服务，不应当被服务对象评价。赞同者则认为，通过适当的方式征询律师（当事人）对法官的评价，不会影响法官的独立性。(4)在尤其强调司法独立的美国，近20年来，司法系统中悄然产生“回归人群、服务社会”的倾向。美国康州法院对法官的评估制度就说明了这一点。鉴于目前理论界对此尚无定论，也未有法院付诸实践，为谨慎起见，本文提出如下建议，上海法院系统可抽选3－5家法院进行试点，在考核中融入此调查表成绩。
图表五、律师（当事人）调查表
（4） 《法官职业化建设指导与研究》，苏泽林主编，人民法院出版社2003年版，第87页。
调查事项 驾驭庭审的能力 聆听当事人的意见 对待当事人的态度 对待应急事件的能力 制作法律文书 审判公正 审判效率 法庭礼仪
优异 良好 一般 较差 图表五中的调查事项，只侧重于对法官工作能力和审判作风的评价，而不问案件裁判的结果和法官廉政问题。考虑到个别律师出于偏见可能会对法官过于挑剔，影响评估的公正性。我们要求律师调查表必须积累到一定数量才能进行统计，作为评估参考，仅仅只是参考，绝不能以该调查结果作为考核主要依据。
（三）考核程序 图表六、法官考核程序表
职业道德考核 职业技能考核 工作实绩考核
监察室 考评委员会下设专业考核组 立案庭、审监庭、研究室
律师或当事人调查表
政治部汇总计算分数
公布结果
法官申请复议 考评委员会审核通过
政治部建立法官业绩档案
为党组提供决策依据
针对图表六，我们作如下程序说明：
1、述职。法官首先撰写个人述职报告，内容包括工作实绩、职业道德、存在问题及努力方向。
2、职能部门综合测评。包括监察室测评职业道德遵守情况，考核小组测抽查庭审、法律文书、案件卷宗；立案庭、审监庭、研究室填写工作实绩表，试点法院对律师（当事人）调查表进行汇总。
3、政治部汇总，提出初步考评意见，公布结果。
政治部汇总职业道德、职业技能、工作实绩分数，计算出每位法官的综合得分，根据分数排名，从高到低确定法官的初步考评等次。具有下列直接否决因素的法官，不管得分情况如何，应一律确定为不称职。（1）职业道德客观评价有3次以上不良记录的；（2）出现违法违纪被处罚记录的。
4、考评委员会决定考评结果。
5、法官申诉救济程序。法官对政治部公布的初步结果有异议的，可在10日内向考评委员会申请复议一次，申诉复议应当有相应的事
实和理由。考评委员会应当在15日内经过认真研究讨论并作出复议意见，以书面形式通知法官本人，复议意见为最终结果。
6、考评结果的运用。由政治部统一建立法官业绩档案，将每次的考评数据和结果计入档案，作为法官晋升、奖惩、岗位调动及辞退的重要依据。对于考评为优秀等次的，给予相应的表彰奖励，优先考虑法官职务和职级晋升，提供学术研究、到国外进修的机会。
（作者单位：刑庭） （责任编辑：吴智永）
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