行政复议书面审查方式的缺陷与完善

行政复议书面审查方式的缺陷与完善　徐海钧　（西北政法大学陕西西安７１００６３）　摘要：行政复议制度是行政救济制度的重要组成部分，这一制度对于保护行政相对人的合法权益，监督行政主体正确行使行政　职权，维护社会公正与安定有着重要意义　然而我国行政复议的书面审查方式存在许多问题，本文立足于书面审查方式的缺陷，分析　原因，并提出完善建议。　关键词：行政复议；书面审查；缺陷；听证　《行政复议法》第２２条规定，“行政复议原则上采取书面审　查的办法”，这是行政复议程序规定的一项基本制度。所谓书面　审查，就是指行政复议机关对复议申请人的申请书和被申请人的　答复书以及其他相关书面材料进行审查，一般情况下，不再向复　议参加人和其他相关组织和人员进行调查了解情况。　书面审查的存在是由行政复议制度所遵循的原则和复议活动　的特点来决定的：一是体现了内部监督的特点。行政复议机关作为　上级行政机关，主要是指挥、领导下级行政机关正确开展行政执法，　根据行政复议申请书的要求，针对被申请人在作出具体行政行为时　已经取得的证据材料和适用的依据等书面材料进行审查，这便体现　了行政内部监督的特点；二是保证了行政复议的效率。采用书面审　查方式，能够迅速了结行政争议，尽快排除依法行政的不畅，提高　行政效率，从而避免不适当的增加行政复议成本；三是有利于行　政复议机关充分发挥专业化的优势。行政复议活动是在行政系统　内部展开的，具有较强的行政专业性，复议机关在审理中通过对　书面材料的审查，都往往易于认识和把握具体行政行为。　但是从司法实践来看，书面审查方式的缺陷也是显而易见　的：　第一，它与行政复议的公开原则不符。《行政复议法》第４条　就明确将公开的要求作为一项基本原则肯定下来，就行政复议整个　程序来看，关键的环节就是审查环节，行政复议公开原则当然应当　贯彻与体现在这一方面或这一环节上。而书面审查，是行政复议机　构工作人员进行的类似于阅文式的审查，对于这种闭门式审查，当　事人既无从对有关证据进行质证争辩，也无法知晓复议机构对错综　复杂甚至相互矛盾证据材料的认识过程与逻辑理由。这样一来，行　政复议的审查就都取决于复议机构或承办人员的“内心确信”，结　果变得不可捉摸。虽然复议法也规定“行政复议机关负责法制工　作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取　申请人、被申请人和第三人的意见”。但是何为有必要？取决于　行政复议机关负责法制工作的机构的主观判断，缺乏客观标准，　容易造成复议主体的随意性，有违程序正当原则。　第二，它与行政复议的争讼特征相违背。行政复议最重要的　特点体现在：它是解决行政纠纷的争讼制度。行政复议的程序制　度应当充分反映这一争讼特点，首先是对纠纷事实的证明、质证，　其次是对法律依据的证明、质证，最后是纠纷各方对对方证明的　事实与法律依据进行质证反驳，有明显的对抗性、争辩性。是非　曲直只有在这种争讼程序中才能得以清晰起来，在此基础上所形　成的复议决定也才会有坚实的基础。而书面审查方式使得纠纷各　方当事人“面对面”对抗争辩无法实现：其一，它省略了各方当　事人对对方陈述事实与依据进行据实据理反驳的内容；其二，缺　少各方当事人“面对面”的调查、核实与质证，使得本可以通过　此“面对面”质证弄清楚的事实变得更为困难和模糊不清；其三，　忽视了纠纷各方当事人程序上的权利，使其通过质证或对抗争辩　形式实现诉权的途径受到了极大阻却，有话不能说于当面，有理　不能陈于当面，有冤不能喊于当面；其四，由于审查方式的单方　面职权主义色彩浓厚，缺少“面对面”的对抗争辩，使得复议结　果的可信赖程度大大地降低，存在着难以取信于当事人和难以取　信于民的尴尬。而这四个方面的缺陷，都是由于书面审查原则无　法体现争论这一基本特性所致。　第三，书面审查方式不足以查清案件事实。行政复议面对的行　政纠纷双方当事人各执一词，站在各自的立场上呈递书面材料，复　议机构仅凭书面的审阅材料，恐怕难以查清全部事实，难以再现已　１８０时代报告２０１５．４　经发生过的事实与行为，必须要进行“面对面”的调查、质证。　针对以上分析，域外有些国家的机构设置可以为我们提供很好　的借鉴：在英国，绝大多数行政裁判所审理行政案件采取口头审理、　言词辩论的开庭方式，只有个别裁判所在特定情况下实行书面审　理。在美国，基于宪法正当法律程序条款的要求，行政机关作出行　政裁决必须充分听取当事人意见即听证，正式程序裁决更要求审判　形式来公开听证过程，非正式程序裁决也应提供最低限度的保障如　事先通知、口头或书面提出意见、说明理由等，一般不要求公开，　但利益受影响者可利用情报自由法的规定，查阅作出行政决定的　有关文献，这也是一种公开方式。德国《行政程序法》第１０条　要求，行政程序不受一特定形式约束，行政程序的进行应力求简　单和符合目的。行政复议程序亦受此原则约束，故不能贸然地全　面搬用公开性、言词审理的做法，但也必须注意合乎程序规定的　公开原则，如听取意见、咨询及阅卷等，而且目前在由委员会或　咨询会实施的复议程序中己明确采用公开的言词审理方式。　综上所述，笔者认为，应当将听证制度引入行政复议审查程　序。听证是指“行政机关在作出一项影响相对人权利义务的行政　决定前，应当给予行政相对方参与并发表意见的机会，行政机关　就有关事实问题和法律问题广泛听取利害关系人意见，以保证行　政决定的合法、合理和程序性法律制度。听证作为一项重要的程　序制度，已成为现代行政程序法的核心制度。”将听证制度引入　行政复议审查程序存在着必然与合理性。首先，《行政复议法》　贯彻公开、公正的原则，听证制度使得当事人充分了解行政复议　活动的具体情况，使他们消除疑虑，增强了对行政复议的信心；　其次，听证制度的引入有利于行政复议机构客观全面地弄清案件　事实，通过双方当事人的陈述、申辩和质证，行政复议机构可以　理顺关系、辨明真伪、消除误解，这既提高了办理案件的质量，　又维护了行政相对人的合法权益。　实践证明，听证这一制度功效显著。《行政复议实施条例》　引入的重大、复杂案件可以采取听证方式审理，既可以实现人们　对复议制度运作的道德需求，又能实现人们对复议制度的高效　（益）愿望。在公安机关内已有一些成功的实践范例，个别复议　案件较少的公安机关，如嘉兴市公安局甚至机会做到了凡有条件　的复议案件都采用听证，并且已取得了较好的社会效果。　注释：　１刘淑满：　完善我国行政复议制度的思考》，载　法制与社　会：旬刊》２Ｏ１１年第２４期。　２姜明安：　外国行政法教程　，法律出版社１９９３年版，第　２　０７—２０８页。　３王名扬：　美国行政法》（上），中国法制出版社１　９９５年版，　第５５３页。　４［德］弗里德赫尔穆・胡芬：　行政诉讼法　，莫光华译，法　律出版社２ＯＯ３年版，第１０２－１０６页。　５应松年：　比较行政法学》，中国出版社１９９９年版，第　２９５－２９６页。　６朱新力：　行政复议应向司法化逼近　，载周汉华主编　行　政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社２００４年版，　第８９页　７李立：　行政复议程序全程公开后一一行政机关的自我革　命》，载　法制日报　２ＯＯ３年２月１２日。　作者简介：徐海钧，男，陕西榆林人，１９９０年１　０月，西北　政法大学行政法学硕士研究生．