太湖流域城市防洪问题思考

调查研究　太湖流域城市防洪问题思考　张怡　勾鸿量　（１．太湖流域管理局，上海２００４３４；２．同济大学，上海２０００９２）　摘要：太湖流域地处长江三角洲的核心区域，随着经济的快速发展，太湖流域城市化进程也明显加快，城市防　洪问题正逐渐成为太湖流域防汛工作的重点和难点。总结了城市防洪工作的主要特点，分析了太湖流域城市防　洪现状和存在的主要问题，并从加强工程建设、完善预案体系等方面对进一步加强城市防洪工作提出了建议。　关键词：城市防洪；防洪工程；太湖流域　１引言　太湖流域北依长江，南濒杭州湾，东临东海，西以茅　山、天目山为界，流域面积３．６９万ｋｍ　，是我国经济最发　达、大中城市最密集的地区之一。２００９年，太湖流域总　人口５　１７６万人，占全国总人口的３．８％，ＧＤＰ总量３６　３６４　亿元，占全国的１１．０％；人均ＧＤＰ７．０万元，是全国人均　ＧＤＰ的２．９倍。流域内有上海、苏州、无锡、常州、镇江、　杭州、嘉兴、湖州８座主要城市。随着经济的快速发展，　太湖流域城市化进程也明显加快，城市化率从１９９７年　的４９％增长至２００９年的７５％，沪宁、沪杭铁路，公路沿线　已形成密集巨型城市带，正逐步形成世界级城市群。然　而，随着城市化率的不断提高，城市防汛工作的要求也　在不断提高，城市防洪除涝工作面临的压力也越来越　大。城市防洪与区域防洪、流域防洪之间的矛盾也逐渐　凸显，城市防洪问题正逐渐成为太湖流域防汛工作的重　点和难点。　２城市防洪工作特点　城市防洪作为流域防洪和区域防洪的重要组成部　分，具有较鲜明的特点。　（１）防御对象多，防御难度大。由于城市人口多，建　筑物密集，城市河道纵横交错，人水关系密切，防御对　象多且复杂。城市防洪既要关注城市河道洪水，也要关　注城市道路积水；既要做好河道堤防及临水建筑物的防　洪安全，又要最大限度避免洪涝水对人的直接影响。目　前在城市防洪工作中还无法有效隔离人与洪涝水，但在　防洪除涝中须最大限度避免人员伤亡和财产损失，因　此，防御难度大。　（２）次生灾害多，灾害相互关联。城市洪涝灾害类型　往往较多，既包括城市范围内的河道洪水、区域内涝、　收稿日期：２０１０—０８—０４　第一作者简介：张怡（１９７８一），男，工程师。　４４中国防汛抗旱２０１１．１　道路积水等，还包括如台风影响期间，由台风引起的高　空坠物等灾害。同时，由于居民区长时间积水，还容易　引发触电、煤气泄露等灾害，各种灾害相互关联，容易　造成多灾并发。　（３）经济损失重，社会影响大。城市人口密集，经济　总量高，一旦遭受洪涝灾害，直接经济损失巨大，而由　此所造成的社会、经济、生活秩序的紊乱的间接损失更　多。随着城市化进程加快，在现代城市中，水灾淹没所　造成的直接损失比重有下降趋势，而城市命脉系统　（水、电、气、交通等）因灾瘫痪所造成的间接损失则不　断加重，由命脉系统终端所引发的连锁效应和社会影响　更是巨大而深远的。　３城市防洪现状及存在的问题　经过多年建设，太湖流域城市大包围的防御格局已　基本形成，主要城市防洪标准基本都达到５０年一遇及　以上标准，中心城区的防洪标准更是有了较大提高，部　分城市中心城区防洪标准已达２００年一遇标准。同时，　城市排涝能力也通过不断建设得到加强，如上海市已建　成排水系统２３３个，泵排能力达到２４８３ｍ　／ｓ，有效减少　了暴雨引起的道路积水问题。此外，结合市区河道综合　整治等措施，城市河道堤防标准得到提高，河道防洪能　力不断加强。上海、杭州等ｌ临海城市通过达标海堤建　设，防风、防潮能力也得到提高。太湖流域各城市在加　强工程建设的同时，也不断完善非工程措施，建立了以　防汛指挥部为核心的防汛组织体系，并根据不同的气候　特点、防洪工程、防御重点，制定出台了相应的法规和　防汛防台预案体系，为各级防汛部门实施决策指挥、防　洪调度和抢险救灾等提供依据和保障。另外，结合现代　化的技术手段，如洪水数值模型、洪水风险图绘制、洪　水管理信息系统等非工程措施已被广泛应用，为及时掌　调查研究　握洪涝灾情、制定防洪减灾决策提供了依据。　存在新旧排水管网不配套、排涝设施不足等问题。２００９　年８月４日，上海浦东突降特大暴雨，单站过程雨量最　大达２２２　ｍｍ，历史少见。由于降雨集中，且远远超过地　区排涝能力，造成了较为严重的洪涝灾害。　（４）城市防汛综合管理体制有待进一步完善。虽然　在防汛组织工作中已明确防汛指挥机构和职责分工，但　城市防洪作为流域防洪和区域防洪的重要组成部　分，对完善流域和区域防洪工程格局，保障人民生命财　产安全具有十分重要的作用。但随着城市防洪标准的不　断提高，城市大包围范围的不断扩大，外排能力的不断　增强，也带来了一些新的问题。局部防洪能力的提高往　往会造成防洪风险的转移，城市包围外排能力的增强，　由于城市防御对象多且相互关联，涉及市政、水利、交　通、国土、通讯等多个部门，河道、堤防、水闸、泵站、排　使得洪水快速进人区域或流域河道，增加区域和流域防　洪压力，无法有效保障利益共享、洪水风险共担的流域　水管网等防洪工程也是多个部门管理，易造成权责不　防洪模式。而随着太湖流域经济社会快速发展和城市化　进程的不断加快，城市防洪工程及非工程建设还无法适　应经济社会快速发展的新要求。特别是近年来，极端性　天气事件频繁，由此引发的洪涝灾害防御难度大，城市　防洪工作面临着新的形势和挑战。目前，太湖流域城市　防洪工作主要存在以下薄弱环节：　（１）城市建设对防洪除涝问题考虑不够。太湖流域　城市防洪除涝标准相对偏低，与城市经济发展水平及社　会地位不相适应。一些城市在加快城市建设的同时，没　有对城市防洪除涝问题引起高度重视，防洪除涝工程没　有与市政工程同步建设，或者缺少预见地降低工程标准　和规模。防洪标准高的区域一般都集中在中心城区，基　本都达到了１００～２００年一遇，而规划新区、开发区以及　城市发展扩大区域等城市边缘地区防洪标准明显偏低，　一些新区防洪标准仅为５０年一遇，这些地区往往是新　居民区和各类企业所在地，一旦遭受洪涝灾害，损失巨　大。同时，城市地铁、商场、停车场等地下空间众多，相　应的排涝设施也存在能力不足的问题。　（２）下垫面变化增加了城市防洪的难度。随着流域　城市化进程的显著加快，一些用地规模与用地结构产生　了较大变化，由此对城市防洪产生了很大的负面影响。　一方面，城市化导致洪灾发生频率与强度的增加。城市　道路及建筑物密度的增加，增大了城市不透水面积及比　例，加之地表植被破坏，同等降雨强度下的地表径流及　排水量明显增加，汇流时间缩短，河道洪峰流量增大，　洪灾频率、强度及影响范围也随之加大。另一方面，随　着城市发展的加快，城市超量开采地下水问题十分严　重，引起地面不同程度沉降，以嘉兴、湖州地区尤为严　重，大大降低了水利工程的防洪标准。同时，城市无序　开发、侵占河道、围湖造地等活动在不同程度上加剧了　洪涝灾害的致灾强度和洪灾损失。　（３）局地强降雨增多暴露出城市排涝能力偏低问　题。受全球气候变化和城市“热岛效应”等因素影响，城　市范围的局部强降雨频繁发生。由此也暴露出城市排涝　能力偏低的问题，难以满足保障防洪安全的工作要求。　一些城市老城区的排水管网未形成科学合理的规划，标　准普遍偏低，排水基础设施老化情况严重，在短历时暴　雨条件下，极易形成内涝。新城镇建设过程中，又往往　明，无法最大程度地发挥防洪工程的综合作用，防汛工　作中容易出现盲区。同时，一些城市的基层防汛组织体　系建设相对薄弱，特别是居民区的防汛管理相对松散，　应对洪涝台风的防御措施不够完善。　４加强城市防洪工作的建议　城市防洪不仅要对现状城市防洪体系进行必要的　评估，更要结合城市发展规划，从战略的角度谋划城市　防洪工作。　４．１加强建设，完善城市防洪工程体系　与经济社会发展水平相比，目前太湖流域城市防洪　除涝标准相对偏低，且存在防洪工程体系不完善的问　题，有些城市大包围工程尚未闭合，中心城区和新城区　防洪除涝标准也不协调，需要进一步加强城市新区、开　发区的防洪除涝工程建设，提高防洪除涝标准，特别是　地下空间的防洪除涝配套工程建设。防洪除涝工程建设　要紧密结合城市规划，综合考虑多方面需求，与市政、　交通等工程建设同步实施，同步投入运用，通过堤防、　河道、管网、闸站等工程建设及综合整治，建立与城　市规模和发展相适应的工程体系，提高城市整体防洪　除涝能力。同时，针对局部强降雨易造成内涝和道路积　水的问题，加强机动排水设备的优化配置，提高应急排　水能力。　４．２加强管理，确保防洪工程综合作用的发挥　进一步规范城市涉水管理，加强城市洞道统一管　理，划定“红线”，城市建设要避免侵占、封堵呵道，河道　的开发与整治要优先保证河道防洪排涝功能拘发挥。同　时，建立和完善城市防洪除涝工程运行、维护及管理的　长效机制，特别是城市排水管网和居民区防洪除涝设　施，要完善定期维护、定期疏通的运行机制，最大限度　发挥管网排水能力。此外，对于上海、杭州等易受台风　直接登陆影响的城市，除防御台风暴雨影响外，还要重　点加强广告牌等高空设施管理，避免台风影响下的高　空坠物伤害。　４．３完善预案，进一步提高应急处置能力　以提高防汛应急能力为核心，进一步完善各项预　案，适应城市不断发展的要求。通过制定法律法规和　管理办法，不断规范城市防洪工作。（下转第５４页）　２０１１．１中国防汛抗旱４５　调查研究　效措施控制开采地下水资源，恢复地下水水位，开通镇　城区可能会出现地面开裂、塌陷，甚至导致房屋、街路　水的认识，更新用水观念，树立危机意识，使节水变为　自觉性。　等建筑物损坏等严重问题。　根据各级政府有关部门经济发展规划及通榆县实　际情况推算，１０年后人口的自然增长加上城区各业发　展用工及城区外人口的进入等因素，推算城区人口将达　到１５万人，生活用水随之上升，可达５７３万ｍ　。随着ｌ０　年后工业发展规模的扩大，按翻两翻计算，其用水量可　达ｌｌ３０万ｉｎ　，总需地下水资源约２　９４２万ｍ　，那么水资　（２）加大行政干预力度，采取各种有效手段，规范取　水用水行为。　（３）修改现行　通榆县节约用水管理规定》，将农村　农业取用水纳入其中，规范农业项目的实施，实行水资　源论证，合理布局抗旱水源井。　（４）授权规范管理全县各级各类取用水机构、人员　和取水设备强化控制。　（５）强化水资源费的征收力度，加大查处重大涉水　源缺１５１将高达２　７５９万ｍ　以上。没有水，人民群众的基　本生产生活都难以保证，又如何能谈及县域经济的快速　发展，人民生活水平的提高和城市的不断发展壮大，水　资源短缺问题，将成为ｌ０年后制约上述发展的瓶颈因　素。因此，必须提高认识，引起决策者的高度重视，把提　高地下水资源的利用率，解决地下水资源短缺作为当前　首要任务。　违法案件和违法行为。　（６）强力推行城镇企事业单位安装水表，并大力提　倡农村居民安装水表。计量用水，有偿用水。　（７）尽快实施依托哈达山水利枢纽工程的县城供水　工程，保护县城的地下水资源。　（８）加快洪（雨）水资源化工程（如文牛格尺河洪水　资源化工程、霍林河流域调节性水利设施、小水库）的　建设速度，补充全县日趋枯竭的地下水资源。干旱是经　常的，洪（雨）水是偶然的，如何使洪（雨）水变害为利，　趋利避害，修建控制性水利工程势在必行。　（９）强力推进水务一体化改革进程，实行涉水事务、　涉水项目由水行政管理部门归口管理，杜绝政出多门多　头管理的｝昆乱现象发生，导致水资源无度开采和浪费。　３对策和措施　综上所述，开通镇城区地下水资源的利用已到极　限，但城市要发展，人口数量也在不断上升。目前随着　通榆县经济开发区的建立，招商引资项目不断开工建　设，预测今后１０年城区工商各业也将出现大批的新建、　改建、扩建等项目，势必需要有充足的地下水资源作保　障。　通榆县农业的用水量逐年增长，而用水方式的陈　无论是抗旱防汛还是河道堤防的管理，都必须由水行政　主管部门论证审批方可实施。　旧，随意开采，抗旱井的布局不合理。预测今后１０年抗　旱井大量的增加，用水量大幅度的增大，从行业管理的　角度来看，通榆县农村农业用水的开采和使用采取如下　控制性工程建设调节作用将起到保护生态、补充地　下水的效应。通过建设力争达到２０年一遇（３亿ｍ　过境　水以内）洪水全部滞留，５０年一遇洪水不成灾（该留的　留，该放的放）。　对策措施：　（１）强化教育宣传力度，全面提高全社会对节约用　（上接第４５页）研究洪风险图，特别是临河（湖）地区、　地下空间、低洼地区、沿海地区，要明示防洪工程防　４．４加强宣传，建立社会化防汛工作机制　建立政府主导，全社会参与的防汛工作机制，加强宣　御标准，明确避险地点和疏散路线。要不断完善防汛　抗旱统一指挥的工作机制，重点加强街道、社区等基　层防汛组织体系建设，明确责任，细化分工，避免工　作盲区。充分发挥交通、公安、通讯等部门信息资源　传教育，不断提高群众防灾避灾意识。通过发放防汛安全　手册、发布城市防洪风险图、设立警示牌等方式，及时公　开各相关信息，使群众进一步明确防避措施。结合防汛避　险的模拟演练，保证洪涝灾害发生时能第一时间采取有　效措施，降低人员伤亡。同时，在经济发展较快的城市优　先研究建立和完善城市洪水保险和社会综合保障制度。　多的优势，整合城市实时综合信息，便于及时掌握洪　涝信息和科学组织机动抢险工作。　５４中国防汛抗旱２０１１．１