平潭综合实验区开放开发的四大维度建设探析

李碧珍;张南旭

【摘 要】考察了平潭综合实验区开放开发的时代背景,从区域发展规划、硬件软件建设、体制机制创新、发展模式转变等四大维度分析了平潭综合实验区开放开发的建设现状.在分析乎潭综合实验区未来发展面临的挑战的基础上,阐述了平潭综合实验区今后发展的一系列政策建议.

【期刊名称】《福建农林大学学报（哲学社会科学版）》 【年(卷),期】2012(015)002 【总页数】6页(P19-24)

【关键词】平潭综合实验区;开放开发;四大维度 【作 者】李碧珍;张南旭

【作者单位】福建师范大学经济学院,福建福州350108;福建师范大学经济学院,福建福州350108 【正文语种】中 文 【中图分类】F120.4

推**潭综合实验区开放开发，是在新世纪新阶段党中央、国务院从我国经济社会发展全局出发作出的重要战略部署。2009年5月14日，《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》(以下简称“《意见》”)将海峡西岸经济区定位为两岸人民交流合作的先行先试区域，标志着海峡西岸经济区由福建省地方性战略上升为国家战略。2009年7月底，根据《意见》精神，福建省委、省政府

作出了建设平潭综合实验区的决定。2010年2月23日，福建省外经贸厅出台了《关于支持福州(平潭)综合实验区加快发展的通知》，将部分省级经济管理权限下放至平潭综合实验区，为两岸共同建设平潭综合实验区扫除了政策上的障碍。2010年7月11日，福建省委常委会审议通过了《平潭综合实验区总体发展规划》，把平潭综合实验区定位为探索两岸人民交流合作先行先试示范区，以“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的合作新模式，逐步将平潭综合实验区建设成为“两岸人民合作建设、先行先试、科学发展的共同家园”。2011年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》发布，首次将加快平潭开放开发列入国家规划。随后，国务院批复了《海峡西岸经济区发展规划》，提出要加强两岸交流合作，推**潭综合实验区建设，努力构筑两岸交流合作的前沿平台。2011年11月20日，国务院正式批准《平潭综合实验区总体发展规划》，同意平潭实施全岛放开，在通关模式、财税支持、投资准入、金融保险、对台合作、土地配套等方面赋予平潭比经济特区更加特殊、更加优惠的政策，推动两岸交流合作向更广范围、更大规模、更高层次迈进。自此，平潭综合实验区的开放开发上升为国家战略，并从区域发展规划、硬件软件建设、体制机制创新、发展模式转变等四大维度［1］，完成了全部的法定和政治论述，平潭日益成为世界聚焦的热土。

平潭综合实验区区域发展规划是关于平潭综合实验区的资源开发利用，环境治理保护与控制，生产建设布局，城乡发展等多方面的综合性规划。这一规划使平潭综合实验区的建设有了明确的方向，对推动实验区未来发展具有重要的指导意义。《意见》将海峡西岸经济区定位为两岸人民交流合作的先行先试区域，而平潭综合实验区作为两岸交流的排头兵，肩负着促进两岸关系和平发展的重大使命，切实做好实验区总体发展规划的意义更是不言自明。在发展定位方面，平潭综合实验区的发展定位是建设两岸交流合作先行先试的示范区，经济、社会、行政管理等方面的体制

机制改革创新的示范区，两岸同胞共同生活的宜居区，海峡西岸科学发展的先导区。在发展目标方面，平潭综合实验区确立了五大发展目标：构建两岸区域合作前沿平台;构建两岸直接往来新的便捷通道;构建具有竞争力的特色产业支撑体系;构建两岸合作的低碳科技示范区;构建国际旅游度假休闲胜地。在功能布局方面，依据实验区的发展定位和总体目标，岛内开发建设采用组团推进、分时序开发的空间发展模式，构建科学布局、分工合理、功能互补、协调发展的“四区十一组团”功能布局结构［2］。在产业发展、综合交通、市政基础设施、社会事业、生态建设和历史文化保护等方面，平潭综合实验区管委会也进行了总体上的规划和设计。建设涵盖城市水源、公共绿地及串连君山、坛南湾、竹屿湾、苏澳四大生态廊道，构建主岛的生态保护体系;大力实施“大绿化工程”，抓紧完成植树造林任务，通过进一步完善防风固沙的防护林建设，在主岛的五大风口布置建设阻风廊道，有效减缓东北季风影响，塑造岛内宜居环境;在金井湾、竹屿、幸福洋组团预留布置大片绿地、湖面水体等，通过绿廊、水廊、路廊降温，作为城市降温廊道，营造舒适微气候系统的节能效果;预留200－500 m生态保护绿地，严格保护三十六脚湖、竹屿湖以及君山水源环境敏感区域。全区范围内地表水环境质量严格执行《地表水环境质量标准》(GB3838－2002)Ⅲ类标准;台湾海峡、海坛海峡海域执行不低于《海水水质标准》(GB3097－1997)第二类标准;全区大气环境质量严格执行《环境空气质量标准》(GB3095－1996)二级标准;全区声环境质量严格执行《声环境质量标准》规定的各类声环境功能区环境噪声限值;全区固体废弃物的处理，应达到国家相应的污染控制标准［3］。同时，加强水下文物、文物保护单位、历史建筑(特色民居)、特色地段和非物质文化遗产保护。

平潭综合实验区在开放开发过程中，贯彻党的十七大精神，落实科学发展观，在经济总量增长的基础上，正在进一步提高发展的质量，增加发展的“绿色”成分，重视和保护实验区的生态环境，综合考虑资源环境的可承载能力，实现可持续发展。

1．硬件建设。主要是指平潭综合实验区的基础设施建设及实验区工业、高技术产业和现代服务业等方面的建设。平潭位于福建省东部海域，经济发展相对落后，其中一个重要原因就是硬件设施建设的滞后，这也是平潭综合实验区开放开发首先面临的问题。为了满足两岸经贸文化交流合作的需求，城市基础设施建设刻不容缓。(1)基础设施建设。常言道“要致富，先修路”，便利的交通网络体系是平潭综合实验区开放开发不可或缺的条件。2010年底，平潭海峡大桥、渔平高速公路建成通车。2011年，平潭综合实验区的基础设施主要围绕建设便捷的交通网络，全力配合抓好上岛铁路、长平高速公路、海峡大桥复桥项目建设;能快则快地建设形成“一环两纵三横”岛内交通体系，拉开城市框架;加快推进吉钓港1#－5#泊位和澳前客滚码头及配套设施建设。目前，澳前客滚码头基本上具备了通航条件;平潭海峡大桥复桥、长平高速公路、平潭环岛路、平潭城市道路纵贯线、福平大道等项目都在加紧建设中，平潭综合实验区“一环两纵三横”的主干路网骨架已基本形成;金井湾吉钓港区预计2012年底可全部投入使用。同时，为解决平潭岛供水问题，平潭县水利局实施闽江引水工程，经海峡大桥的供水管道已铺设完成。在水利工程建设上，加快推进应急供水、排涝排潮闸门加固改造和海堤加固等三大水利工程建设。(2)重点产业发展和组团建设。2011年，平潭综合实验区安排产业培育项目12项，总投资额达323．6亿元，计划完成投资100．5亿元。主要是：协力科技产业园项目，主要建设集成电路封装、6英寸晶园、8英寸晶园和研发基地;冠捷工业园项目，主要建设液晶面板及上下游配套产业共10家企业;吸引东森集团、水木动画等在平潭创办文化产业;在清洁能源产业方面，投资建设青峰风场和猫头乾风场。同时，加快旅游产业项目的建设，积极开发高端海滨度假产品，形成以海滨度假为主导，以海上运动、观光休闲等为支撑的海岛旅游产品体系。设立海关特殊监管区域，开工建设保税港区、保税加工区和保税物流园区。其中，主岛的功能布局分为四区：中心商务区重点布局发展高端商务、行政办公、金融保险、高尚居住

及旅游服务;港口经贸区充分利用未来陆海空交通便捷及两岸人员、货物、资金高效流动的优势，建设具有特色、功能完备的现代港口经贸区;科技文教区布局发展高附加值的高新技术产业、低碳科技、文化教育和产业研发服务设施，建设两岸合作的低碳科技示范区、高新技术产业园区和文化教育合作区;旅游休闲区着力打造国际旅游、休闲养生目的地，建设山海融合、自然与人文和谐共存的国际旅游休闲度假区。(3)大力推进城市建设。在逐步完善城市交通线路的过程中，2011年度平潭综合实验区的城市建设项目主要包括完成三十六脚湖清淤、君山湖开挖工程、建设新区污水处理厂和完成垃圾焚烧发电厂主体工程。兴建第二水厂，组建水务集团，统筹做好岛内外水资源综合利用。在城市交通项目中，开工建设平潭一级客运站和LNG公交车，完成老城区主干道改造提升工程。在电力方面，完成22万V电力工程建设;在居民生活方面，高标准建设一批安置小区、经济适用房和保障性住房，力争完成100万m2，绿化、美化城市空地，建设竹屿湖、万宝山、莲花山和西航公园，高标准改造森林公园，并配套建设城市设施。同时，加强城区综合整治工作力度，提升实验区对外形象。

2．软件建设。主要是综合实验区管理水平、经营水平以及服务水平的提高。在这方面，平潭综合实验区特别关注实验区建设人才的集聚、教育的发展、创业氛围的营造、文化生产力的提升及社会事业的统筹发展。(1)人才、教育方面建设现状。人才资源是社会发展、经济建设的重要推动力量。高素质人才的匮乏，特别是缺乏管理、经营和服务方面的人才，是平潭综合实验区开放开发面临的突出问题。实验区加大人才培养教育的力度，重点建设平洋组团海峡教育园区，布局两岸联办大学，培养高端及各类专业技术人才。在岚城组团、金井湾组团和海峡城内各规划建设一个包括幼儿园到高中在内的综合体学校;在平洋组团设立平潭大学、“产学研”基地及职教园区三类功能分区，大力发展高等教育和职业教育，重点培养各类高层次人才。平潭综合实验区应当放眼国内外，优化人才管理体制，改善人才市场环境，

健全人才引进机制，为实验区开放开发提供强大的智力支持。(2)文化生产力的提升。据平潭县平原乡南垄村壳丘头新石器时代遗址的发掘、考证，平潭远在六七千年前就有人类活动，历史悠久，文化资源丰富，其中主要包括平潭的海防文化、军事文化、渔家文化、历史人物文化、旅游景点文化、台海文化等几个方面。如何将平潭独特的文化资源转化为文化生产力进而提高文化软实力与综合竞争力，一直是实验区管委会关心的大事。平潭综合实验区开放开发为平潭的发展带来了千载难逢的机遇，因此要把握时机，大力开发，深入系统地研究和开发平潭综合实验区的文化资源，形成具有平潭特色的文化品牌，为平潭综合实验区开放开发提供强大的推动力［4］。文化建设需要硬件支持，因此平潭综合实验区依托中岚、岚城组团和西海岸滨海地区设置文艺展馆、博物馆、图书馆、音乐厅、电影院、剧院等。初步规划集中布局文化中心4处，分别位于竹屿、潭城、幸福洋、金井湾4个城市组团的中心地区，结合各社区及中心乡(镇)配建文化活动馆与老年活动馆。(3)统筹社会事业发展。党的十七大报告作出了将社会主义建设发展为“四位一体”的总体布局，并强调以改善民生为重点加快推进社会建设，这进一步突出了民生的重要性。为切实落实民生工程，在医疗卫生方面，实验区高标准建设了一批综合性医院、生殖保健中心、疾控中心和社会福利中心、敬老院、公墓陵园，同时加快乡村医疗卫生标准化的建设。在社会服务方面，完善社会服务体系，加快推进各类养老、残疾人、精神卫生和儿童服务设施建设，推动养老服务向适度普惠型发展;加快社区服务设施建设，完善社区服务功能;提高各类救助对象的救助补助标准，进一步完善城乡居民最低生活保障制度，建立新型社会救助体系;建立优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，推进新型优抚医疗保障制度;提高对婚姻、殡葬等各项社会事务的管理和服务水平。

体制机制建设主要是指平潭综合实验区相关的政策、组织机构和法律建设。彭京宜教授认为各种体制机制创新的问题大致有3种情形，即“外向”型、“内向”型

和“上向”型［5］。平潭综合实验区开放开发的体制机制创新也大致围绕上述3种情形开展。(1)“外向”型。平潭综合实验区开放开发是为了发挥海峡西岸经济区独特的对台优势和工作基础，构筑两岸交流合作的前沿平台，推动两岸交流合作向更广范围、更大规模、更高层次迈进。其主要目标可概括为免签证、零关税、下放行政权和实现直航。具体来说，平潭综合实验区实施全岛开放，为台湾同胞和国际游客进出提供了更多的自由和方便;设立海关特殊监管区，建设保税港区、保税加工区和保税物流园区，将全岛比照横琴模式“一线管住、二线放开”，在岛内实现与台湾地区货物通关便利和免税政策;逐步下放省级经济管理权限，消除政治管理制度对实验区开发建设的阻碍。(2)“内向”型。主要目标是改革行政架构，科学开发资源。一是土地政策方面，在遵循《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020年)》基本原则的前提下，支持平潭开展土地管理改革综合试点，优先保证平潭开放建设用地，对重大项目用海的围海填海计划指标予以倾斜。二是管理体制改革，坚持精简、统一、绩效和大部门制改革的原则，根据平潭综合实验区开放开发工作的职能定位和分工设立管理机构，并在未来的实践中不断完善。(3)“上向”型。主要目标是争取中央给予更多的优惠政策，包括财税支持、金融保险、投资准入、自主审批权，等等。在《意见》中，国家给平潭综合试验区以多方面的政策支持：实行更加开放的对台贸易政策，扩大对台贸易;大力吸引台湾企业到海峡西岸经济区设立地区总部;加强与台湾现代服务业合作，建设海峡西岸物流中心;建设两岸区域性金融服务中心;推动对台离岸金融业务，拓展台湾金融资本进入海峡西岸经济区的渠道和形式;优先批准台资银行、保险、证券等金融机构在福建设立分支机构或参股福建金融企业。福建省委、省政府集全省之力加速推进实验区建设，相关部门也相应地出台了一系列政策措施。

发展模式就是平潭综合实验区在现今条件下的经济发展特征、经济发展过程及其内在机理。关于区域经济发展模式的探讨，国内外学者各执一词，世界各个国家和地

区在发展模式的选择上也存在明显差异。具体的区域经济发展模式的选择，取决于该地区的生产力发展水平，受客观经济条件和国家主导的发展战略影响。如温州模式以市场为主导，实现资源配置市场化，使民营资本和民营企业在市场经济体制中得到迅速发展;珠江模式则凭借毗邻港澳、华侨众多及国家优惠政策倾斜的优势，依靠外资和产业转移，使得广东经济取得巨大成就。平潭综合实验区开放开发可以借鉴其他经济区的发展模式和经验。设立平潭综合实验区具有特殊的政治意义，其开放开发不局限于经贸交流合作，而深化到社会、经济、政治、文化等各方面的综合性合作。在海峡西岸经济区加速发展的过程中，考虑到各地的经济发展情况和资源环境承载能力，按照“分工明确、布局合理、功能互补、错位发展”的原则，结合增长极和发展轴模式，确定了“一带、五轴、九区”的网状空间开发格局。在这一背景下，作为对台交流的桥头堡、经济基础相对落后的平潭综合实验区，应当以政府为主导，借助政府的强大推动，发挥海峡西岸经济区的城市群、产业群、港口群的带动作用，推动产业集聚和港城联动，产生极化效应，争取把海峡西岸经济区建设为推动我国经济发展的第四增长极，进而形成两岸区域经济一体化。 近些年来，两岸关系趋暖，但在当前两岸还存在政治分歧和争议的情况下，两岸共同市场以其模糊性、包容性和渐进性等特点，在经贸领域问题认识一致的基础上，暂时搁置分歧，促进共同发展。平潭综合实验区开放开发作为践行两岸交流的前沿平台，是对两岸关系进一步发展的探索，但是两岸原有的政治分歧在短期内难以解决，阻碍了两岸关系的突破，同时“台独”分子也给两岸关系的发展带来负面影响。因此，以海峡西岸经济区建设为契机，平潭综合实验区肩负着推动两岸关系进一步发展，将两岸关系推向新局面的使命。

平潭综合实验区开放开发初期的基础设施建设需要大量的资金投入，仅依靠政府的专项补助、财税政策支持以及银行业的资金支持是不够的，还需要大力吸引民营资本的投资。而现阶段世界经济形势充满了不确定性，中东、北非局势动荡不定，大

宗商品价格上涨引发的全球性通胀压力增大，日本的地震和海啸以及欧美面临的债务危机，都使得自金融危机以来的世界经济复苏面临更严峻的挑战，为世界经济增长带来了新的不确定性，这对平潭综合实验区的融资问题提出了挑战。

未来平潭将发展四大产业：高新技术产业、海洋产业、旅游业和现代服务业。在实验区设立之前的平潭经济发展的产业结构中，第一、第二、第三产业在GDP中的占比分别为34%、16%、50%，且产业结构单一，第一产业不强，第二产业不大，第三产业不优。从工业化发展的阶段来看，高新技术产业、旅游业和现代服务业的发展都具有后工业化阶段的显著特征，而目前平潭综合实验区的第一产业所占的比重过高。如何使平潭综合实验区开放开发过程中的产业结构合理发展，促进产业结构优化和升级，是相关部门做好产业发展规划必须考虑的问题。

平潭综合实验区作为两岸人民交流合作的先行先试区域，肩负着探索海峡两岸合作新模式的历史使命。行政体制机制问题成为实验区建设面临的突出问题之一，如实验区的管理机构和原来县级政府机构的关系问题、行政管理人员的流动和配置、实验区建设过程中行政绩效考评指标的确定、两岸“共同管理”问题以及法律制度的完善等，都对新模式下的平潭综合实验区行政体制机制上的创新提出了挑战。 2010年5月，福建省公务员局(省人力资源开发办公室)出台《关于支持平潭综合实验区人事人才工作的若干意见》，在人才培养引进、先行先试推进两岸人才交流合作、机关事业单位人员队伍建设、人事人才公共服务等方面推出14条措施，积极主动地为实验区建设发展提供人才智力支持和优质高效服务。根据《平潭综合实验区2011年紧缺急需人才引进指导目录》的内容，实验区目前紧缺的人才主要包括城市规划与建设、环境保护、交通运输业、金融保险与服务业等领域人才。探索创新人才引进模式，引进高层次人才，除了薪金和硬件外，更关键的是要营造良好的工作氛围以留住人才，让人才看到发展前景，并能够更好地体现人才的价值。 在海峡西岸经济区建设中，平潭岛以其独一无二的区位优势，成为发展两岸经贸合

作的前沿平台。如何推**潭综合实验区建设，加强海峡西岸经济区与台湾地区经济的全面对接，是海峡西岸经济区的核心问题。结合平潭综合实验区建设发展的基本概况，笔者就促**潭综合实验区开放开发提出以下对策与建议。

(1)营造良好的舆论氛围，让更多的台湾同胞了解和理解平潭综合实验区的建设。两岸间的分歧是长期的历史遗留问题，短期内难以解决，为了更好地发挥平潭综合实验区建设的作用，两岸应该扩大相关媒体和各类活动的宣传，逐渐消除误解。实验区的建设可促进两岸经贸合作，实现双赢局面。(2)系统构建一个综合性的管理主体体系［6］。探索两岸“共同管理”新模式，增进彼此的信任，以现有的平潭综合实验区管委会为依托架构全面、高效的区政府;同时，特设类似于海协会和海基会的非官方或者准官方机构，专门负责处理和协调两岸涉及平潭事务的合作。 积极推进基础设施建设的“平潭模式”创新，采取组团推进、分时序开发的空间发展模式，在主岛上构建科学布局、分工合理、功能互补、协调发展的“四区十一组团”。平潭经济基础设施建设除了需要中央和福建省财税政策的大力支持外，还要大力鼓励民间资本介入，特别是台资。平潭综合实验区的发展规划强调对主岛的建设，在主岛中部的中心商务区重点布局发展高端商务、行政办公、金融保险、高尚居住及旅游服务，作为总部经济发展的重要空间载体［7］。政府可以在土地、租金等方面提供优惠，鼓励台湾企业和投资机构共同建设平潭中央商务区，参与项目的规划、投资和管理。同时，要完善市政基础设施建设，把前期工作重心放在硬件基础设施的建设上，高标准建设信息通信的配套设施，便于平潭综合实验区在开放开发过程中与周边地区的信息交流和联系。交通设施方面，主岛内中远期规划轨道交通系统，串联城市各片区及相关组团，形成“一环两纵三横”的主干路网骨架;对外交通重点建设渔(溪)平(潭)高速公路、平潭海峡大桥(含复桥)、长(乐)平(潭)高速公路和福(州)平(潭)高速铁路;加紧建设对台海上滚装交通运输体系，形成台湾海峡“海上三小时交通圈”，构建台平“一日生活圈”。同时，加快建设北京至台湾

的高速公路，探讨台湾海峡海底隧道建设的经济可行方案，尽早使平潭岛与台湾岛连接在一起，使平潭岛成为海峡两岸经济交流的重要中转站和集散地。 (1)积极争取国家财税优惠政策，完善省政府财政支持政策，发挥平潭原有的特色产业优势，形成以政府为主导、企业为主体、市场为平台、两岸共参与的创新发展格局。探索结合平潭综合实验区开放开发这一具体实际的大部门改革机制，调整管理体制，逐步实行“区县合一”体制，减少层级，形成扁平化管理［8］。(2)争取全国人大及其常委会授予平潭综合实验区特别立法权。两岸共同家园建设是对两岸关系发展的一个新探索，而平潭综合实验区更是两岸人民交流合作先行先试示范区，是两岸关系进一步发展的一个突破口，以“五缘”为优势，以“五个共同”为模式所构建出来的一个促进两岸交流合作的全新平台，因此平潭综合实验区管委会有必要争取特别立法权为平潭综合实验区开放开发所面临的具体情况和实际需要提供法律保障，实现超常规发展。(3)建立专家委员会，由平台两地经济、社会、法律、管理、科技、城市规划、生态环境、园林绿化、文化旅游等方面的专家共同组成，负责对示范区建设的研究、咨询和论证工作［9］。(4)直接从中央或省政府选派干部，解决实验区建设前期人才问题。人力资源的匮乏严重制约了平潭综合实验区的开放开发，特别是管理、经营和服务方面的人才。人才的培养需要时间，因此在优化人才管理机制和环境的同时，必须选派具备良好的综合素质，善于发现问题和解决问题，具有长远眼光，求真务实的干部更好地主持大局，建议多从中央或者省级政府选派干部到平潭组织工作。

平潭综合实验区不是一般的经济开发区或者经济特区，而是具有国家战略意义的两岸经贸合作平台。平潭综合实验区的开放开发，推动两岸合作机制创新，不局限于某个区域、某个领域，而要拓展到政治、经济、文化和社会等方面，创造两岸人民互利共赢局面，增加两岸间的相互认可，推动两岸关系和平发展。

【相关文献】

［1］梁芷铭．广西北部湾经济区开放开发的四个“维度”［J］．东南亚纵横，2010(7)：67－72． ［2］朱毓松．平潭综合实验区总体发展规划环境影响评价信息分布［N］．福州晚报，2010－07－22(2)．

［3］平潭综合实验区管委会．关于《平潭综合实验区总体规划(2010－2030)》方案公示［EB/OL］．(2010－09－27)［2012－03－01］．http：//www．pingtandao．com/thread－50397－1－1．html．

［4］王琳．提升文化软实力指向下的滨海新区文化产业创新战略研究［J］．天津大学学报：社会科学版，2011(4)：358－363．

［5］彭京宜．海南国际旅游岛建设的四个层次［J］．中共中央党校学报，2011(1)：110－111． ［6］于静涛．平潭综合实验区“共同管理”主体架构的形成性思考［J］．海峡法学，2011(2)：25－31．

［7］中共福建省委党校课题组．台商总部经济岛——平潭综合试验区开放开发战略定位研究报告［J］．中共福建省委党校学报，2011(8)：12－17．

［8］陈海基．探索实践平潭管理新模式［J］．中国机构改革与管理，2011(2)：68－71． ［9］李碧珍．两岸共建平潭岛“共同家园”示范区的战略设想［J］．福建论坛：人文社会科学版，2011(5)：119－122．