钟书生诉舒城县城关镇人民政府、舒城县土地和房屋征收服务中心行政补偿一案二审行政判决书

钟书生诉舒城县城关镇人民政府、舒城县土地和房屋征收服

务中心行政补偿一案二审行政判决书

【案由】行政 行政行为种类 行政补偿 【审理法院】安徽省六安市中级人民法院 【审理法院】安徽省六安市中级人民法院 【审结日期】2021.03.15

【案件字号】(2021)皖15行终8号 【审理程序】二审

【审理法官】张笑琳颜凯张菊 【审理法官】张笑琳颜凯张菊 【文书类型】判决书

【当事人】钟书生;舒城县城关镇人民政府;舒城县土地和房屋征收服务中心 【当事人】钟书生舒城县城关镇人民政府舒城县土地和房屋征收服务中心 【当事人-个人】钟书生

【当事人-公司】舒城县城关镇人民政府舒城县土地和房屋征收服务中心 【代理律师/律所】柳中河上海申浩律师事务所;李明安徽永诚律师事务所 【代理律师/律所】柳中河上海申浩律师事务所李明安徽永诚律师事务所 【代理律师】柳中河李明

【代理律所】上海申浩律师事务所安徽永诚律师事务所 【法院级别】中级人民法院

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【原告】钟书生

【被告】舒城县城关镇人民政府;舒城县土地和房屋征收服务中心

【本院观点】行政协议与民事合同的根本区别在于，行政机关在签订履行协议过程中享有行政优益权，即在行政协议履行过程中，为了实现公共利益和行政管理目标，行政机关一方享有对行政协议履行的单方变更权和解除权。本案系上诉人钟书生诉被上诉人城关镇政府不履行房屋征收补偿安置协议纠纷，当事人争议焦点，一是上诉人钟书生是否符合人口安置政策或者代建安置条件。

【权责关键词】行政补偿合法违法重新作出具体行政行为拒绝履行（不履行）户籍所在地第三人证据不足缺席判决维持原判改判撤销原判发回重审 【指导案例标记】0 【指导案例排序】0

【本院认为】本院认为，本案系上诉人钟书生诉被上诉人城关镇政府不履行房屋征收补偿安置协议纠纷，当事人争议焦点，一是上诉人钟书生是否符合人口安置政策或者代建安置条件。二是双方签订的涉案补偿安置协议是否存在重大误解的情形。三是上诉人要求被上诉人继续履行补偿安置协议的事实理由能否成立。 一、舒城县土地和房屋征收管理局舒征管［2017］4号文件第五条第(四)项规定：非本集体经济组织成员在集体土地上建房或买卖房屋的不享受人口安置，因历史原因合法取得宅基地自行建房且独立居住的，可以按照就近高套且不超过195平方米的原则以代建方式予以安置。舒城县住建局、国土局、土地和房屋征收管理局舒征管［2016］115号文第二条第7项规定：长期与父母子女一起居住的非农业户口人员，没有享受过房改政策。且无其他处住宅的可由本人申请，有关单位出具证明，经审查确认，公示无异议后，视为安置人口给予安置。因上诉人钟书生属非农业户口人员，不是征迁范围内集体经济组织成员，不能享受人口安置政策，对照上述文件规定，在未享受房改政策，且无其他处住宅的情况下，经本人申请并提供相关证明，可以按照代建方式予以安置。本案中，钟书生与城关镇政府即按照代建方式签订了安置补偿安置协议。但是，钟书生

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在其户籍所在地已实际购买了住房(上海市闵行区)，并不符合代建安置的具体条件。二、经审查，钟书生为签订涉案补偿安置协议提供的应注销的原户籍地为舒城县城关镇的户口并不能证明其无其他住房，钟书生在填报“集体土地房屋拆迁代建户审批表”时承诺：所提供的基本信息真实，如有虚假或隐瞒，自愿放弃代建安置房屋及其相关权益并承担相应的责任。因此，城关镇政府与钟书生签订征收补偿协议时，对协议内容存在重大误解。三、城关镇政府发现钟书生提供的户籍资料信息存在虚假，要求钟书生提供在现户籍地无房证明，钟书生未能提供。鉴于，双方签订的补偿安置协议存在重大误解内容，继续履行有失公平公正、不符合法律规定，依法应当变更。故，城关镇政府应当对钟书生房屋拆迁补偿事由及时重新作出具体行政行为。综上，上诉人要求继续履行的事实理由不能成立，本院不予支持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下

【裁判结果】驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钟书生承担。 本判决为终审判决。

【更新时间】2021-10-23 00:10:43

钟书生诉舒城县城关镇人民政府、舒城县土地和房屋征收服务中心行政补偿一案二审行

政判决书

安徽省六安市中级人民法院

行政判决书

(2021)皖15行终8号

当事人 上诉人(一审原告)钟书生。

委托代理人柳中河，上海申浩律师事务所律师。

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被上诉人(一审被告)舒城县城关镇人民政府，住所地安徽省六安市舒城县城关镇

桃溪路，统一社会信用代码11341425003238161G。 法定代表人韦生群，该镇镇长。 出庭负责人徐新宝，该镇副镇长。

委托代理人胡本银，舒城县城关镇法律服务所法律工作者。

被上诉人(一审第三人)舒城县土地和房屋征收服务中心，住所地舒城县城关镇桃溪路中段，统一社会信用代码1234142539569080XM。 法定代表人谢明燕，中心主任。 委托代理人杜军，该中心副主任。

委托代理人李明，安徽永诚律师事务所律师。

审理经过 钟书生诉舒城县城关镇人民政府(以下简称城关镇政府)、舒城县土地和房屋征收服务中心(以下简称征收服务中心)行政补偿一案，安徽省舒城县人民法院于2020年12月17日作出(2020)皖1523行初46号行政判决书。钟书生不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2021年2月24日公开开庭审理了本案，钟书生的委托代理人柳中河，城关镇政府副镇长徐新宝及委托代理人胡本银，征收服务中心的副主任杜军及委托代理人李明到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。

一审法院查明 一审法院审理认定：为推进舒城县城区城东新区城中村改造项目建设，2018年6月19日，第三人制定了《舒城县城区城东新区城中村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》(舒征管［2018］48号)(下称征补方案)，征补方案确定了拆迁项目范围为城关镇七星村、七里村、孔集村、高塘村部分区域，被告为该项目实施单位，具体负责辖区内房屋拆迁和补偿安置工作。方案确定了符合安置条件的人员为:“属本次拆迁范围内的集体经济组织成员且享有宅基地分配权利的人员”，安置程序为：符合安置条件的人员“由本户申请，经村委会审核通过、公示无异议后，由项目实施单位

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统一认定”。原告钟书生父亲钟玉志系舒城县城关镇七星村村民，并拥有自建房一套，

2006年，原告对该房屋进行翻建，该房屋也在涉案征迁范围内。2018年7月6日，原告向被告提交了“集体土地房屋拆迁代建审批表”，确认其房屋坐落于七星村，家庭成员为鲍慧芬(配偶)、钟亦恒(钟书生之子)，户籍所在地栏显示内容为：“配偶舒城城关镇，宅基地占地面积119.68平米，房屋建筑面积119.68平米。”钟书生在“本户郑重承诺栏签名”，该栏内容为：“本户以上提供的基本信息真实有效，如有虚假或隐瞒信息，本户自愿放弃代建的安置房屋及其相关权益并承担相应责任。”2018年7月7日，被告与原告签订“补偿安置协议”，确定原告房屋现状为：“房屋主房结构、面积为混82.68平方米、木37平方米;附属房结构、面积为鸡笼8.88平方米;各类附属、构筑物、装饰装潢合计67240.8元。”补偿安置为：原告自愿选择购房劵安置，被征收人购房劵面值总额为554047.82元，在协议签订后由征收人发放同等金额的购房券;未纳入购房券补偿款为97364.48元，在协议签订时支付。原告应在2018年7月29日前搬迁完毕,将房屋腾空交付被告。原告于2018年7月22日将腾空的房屋交付给被告。被告将97364.48元购房券补偿款支付给原告。

本院查明 另查明，原告钟书生与鲍慧芬系夫妻关系，钟书生户籍于2001年7月5日由皖西学院迁至舒城县，鲍慧芬户籍于2011年3月22日由合肥迁至舒城县。2015年，原告将其户籍从舒城县迁出，迁出号为1523008Ａ，该户籍档案原告在与被告签订协议时已一并提交给被告。原告现住址为上海市闵行区。原告在签订协议时向被告提交了其夫妇在舒城县无房证明，但未提交其在上海有无住房情况证明。本案在审理过程中，原告向本院提交了其在上海自行购买的一套商品房的产权证明，权利人为鲍慧芬、钟书生。

一审法院认为 一审法院认为：本案是由房屋征迁补偿安置引发的纠纷，被告作为涉案项目实施主体，具体负责实施房屋征迁和补偿安置工作，有权就拆迁房屋与被拆迁

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对象签订房屋征收补偿安置协议，被告辩称其非征收机构，不能作为本案主体的理由不

成立，本案非征收行为引发的纠纷，被告作为签订协议的行政机关符合《行政诉讼法》规定的主体要件。被告与原告签订的“补偿安置协议”是被告为了实现其行政管理目的，经协商一致达成的协议，属行政协议，对该协议的真实性双方均无异议，本案争议焦点是该协议是否应当继续履行。依据舒征管[2018]48号征补方案的规定，拆迁补偿安置的对象和条件为“集体经济组织成员且享有宅基地分配权利的人员。”也就是说符合补偿和安置的对象必须满足集体经济组织成员且享有宅基地的双重要件。从本案查明的事实看，原告户籍已于2015年迁出，已非该村集体经济组织成员，但享有该组织的宅基地。原告在签订协议前向被告提交了其户籍档案材料，该材料显示原告户口已于2015年迁出，被告未进行认真审查，与原告签订了涉案“补偿安置协议”。因此在协议签订过程中，原告无过错。在协议履行过程中，被告发现原告户籍已迁出，遂要求原告提供在他处无房证明，原告没有及时提供，被告认为原告已非集体经济组织成员，且被拆迁房屋非唯一住房，其情形系补偿对象，但不符合安置条件，协议应予解除。本院认为，行政协议与民事合同的根本区别在于，行政机关在签订履行协议过程中享有行政优益权，即在行政协议履行过程中，为了实现公共利益和行政管理目标，行政机关一方享有对行政协议履行的单方变更权和解除权。本案中，被告在签订协议时对被告户籍迁出情况未认真审查，属重大误解，协议签订后，被告发现与原告签订的行政协议缺乏政策依据时，依职权可依法变更或解除，并依法定程序及时通知原告，但被告没有向原告发出书面变更或解除通知，被告称第三人在公示栏内已经发布了公示，但行政协议非征收公告，不具示众性，第三人的公示行为不能代替被告的行政行为。故被告在行政协议不能履行的情况下未及时通知原告，存在过错。虽然被告在签订协议和履行过程中有过错，但因案涉补偿协议不符合[2018]48号征补方案所确定的安置条件的要求，且该协议如继续履行不仅对其他被拆迁安置的村民有失公平，亦损害公共利益。故原告要求被告继续

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履行“补偿安置协议”缺乏政策依据，本院不予支持，原告可就涉案补偿及安置与被告

重新签订协议，因被告过错给原告造成的直接损失原告可与被告协商解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第一项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，判决如下：驳回原告钟书生的诉讼请求，案件受理费50元,由被告舒城县城关镇人民政府负担。

二审上诉人诉称 钟书生上诉称，1、一审法院认定上诉人钟书生和被上诉人城关镇政府签订的集体土地上房屋补偿安置协议有重大误解，因而损害公共利益，属认定错误。2、一审法院一边认定第三人的公示不能代替城关镇政府的行政行为，一边又仅以城关镇政府存在“过错”为由，认为其有权行使行政优益权，显然自相矛盾。3、一审法院的裁决没有做到案结事了。4、一审中审理查明部分存在遗漏，上诉人不是属于人口安置，而是系代建安置，一审法院认定事实错误。综上，一审法院认定事实不清，判决不当，请二审法院依法予以改判，支持上诉人的诉讼请求。

二审被上诉人辩称 城关镇政府答辩称：1、原审认定事实清楚，适用法律正确。2、上诉人非涉案拆迁项目征收红线范围内集体经济组织成员，不享受人口安置的条件。3、上诉人提交审查的户口本系在征收时已经迁出，实际户口在上海市闵行区，被上诉人要求上诉人提供在上海市的无房证明，但是上诉人至今未能提供。综上，上诉人陈述的事实和理由不成立，一审法院判决事实清楚，适用法律正确。请二审法院依法维持原判，驳回上诉。

征收服务中心答辩称：1、被答辩人钟书生不符合安置人口确认条件，要求代建安置不符合政策规定，原判决认定事实清楚。2、行政机关为纠正错误，单方变更行政协议系对公共利益的维护，原判决适用法律、法规正确，程序合法。3、被答辩人的上诉请求不能成立，应予以驳回判决。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正

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确，被答辩人上诉理由不成立。请二审法院依法维持原判，驳回上诉。

钟书生向一审法院提交如下证据材料：

1.单位负责人身份证明书，证明舒城县土地和房屋征收服务中心的主体资格。 2.舒城县土地和房屋征收管理局文件(舒征管[2018]48号)，证明钟书生不符合项目方案规定的安置条件。

3.集体土地房屋拆迁代建户审批表，证明：代建安置房的条件之一是被征收户无其他房产，以及钟书生承诺如有虚假或隐瞒信息，自愿放弃代建的安置房屋及其相关利益并承担相应责任。

4.“补偿安置协议”，证明被告与钟书生签订的协议为项目方案规定之外的代建协议，协议约定代建119.68㎡。

5.钟书生在房屋征收时提供的户口簿、身份证、舒城县不动产登记信息查询结果，证明身份证、户口簿住址不统一，而钟书生只提供了户口簿住址地的无房产证明，未提供身份证住址地的无房证明。

城关镇政府在一审中提交了如下证据：

舒城县土地和房屋征收管理局舒征管(2017)4号文件，证明原告不符合文件规定的购房劵发放条件。

征收服务中心在一审中提交的证据材料如下：

1.单位负责人身份证明书，证明舒城县土地和房屋征收服务中心的主体资格。 2.舒城县土地和房屋征收管理局文件(舒征管[2018]48号)，证明钟书生不符合项目方案规定的安置条件。

3.集体土地房屋拆迁代建户审批表，证明：代建安置房的条件之一是被征收户无其他房产，以及钟书生承诺如有虚假或隐瞒信息，自愿放弃代建的安置房屋及其相关利益并承担相应责任。

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4.“补偿安置协议”，证明被告与钟书生签订的协议为项目方案规定之外的代建

协议，协议约定代建119.68㎡。

5.钟书生在房屋征收时提供的户口簿、身份证、舒城县不动产登记信息查询结果，证明身份证、户口簿住址不统一，而钟书生只提供了户口簿住址地的无房产证明，未提供身份证住址地的无房证明。

上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对事实及证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。

本院认为 本院认为，本案系上诉人钟书生诉被上诉人城关镇政府不履行房屋征收补偿安置协议纠纷，当事人争议焦点，一是上诉人钟书生是否符合人口安置政策或者代建安置条件。二是双方签订的涉案补偿安置协议是否存在重大误解的情形。三是上诉人要求被上诉人继续履行补偿安置协议的事实理由能否成立。

一、舒城县土地和房屋征收管理局舒征管［2017］4号文件第五条第(四)项规定：非本集体经济组织成员在集体土地上建房或买卖房屋的不享受人口安置，因历史原因合法取得宅基地自行建房且独立居住的，可以按照就近高套且不超过195平方米的原则以代建方式予以安置。舒城县住建局、国土局、土地和房屋征收管理局舒征管［2016］115号文第二条第7项规定：长期与父母子女一起居住的非农业户口人员，没有享受过房改政策。且无其他处住宅的可由本人申请，有关单位出具证明，经审查确认，公示无异议后，视为安置人口给予安置。因上诉人钟书生属非农业户口人员，不是征迁范围内集体经济组织成员，不能享受人口安置政策，对照上述文件规定，在未享受房改政策，且无其他处住宅的情况下，经本人申请并提供相关证明，可以按照代建方式予以安置。本案中，钟书生与城关镇政府即按照代建方式签订了安置补偿安置协议。但是，钟书生在其户籍所在地已实际购买了住房(上海市闵行区)，并不符合代建安置的具体条件。二、经审查，钟书生为签订涉案补偿安置协议提供的应注销的原户籍地为舒城县城

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关镇的户口并不能证明其无其他住房，钟书生在填报“集体土地房屋拆迁代建户审批

表”时承诺：所提供的基本信息真实，如有虚假或隐瞒，自愿放弃代建安置房屋及其相关权益并承担相应的责任。因此，城关镇政府与钟书生签订征收补偿协议时，对协议内容存在重大误解。三、城关镇政府发现钟书生提供的户籍资料信息存在虚假，要求钟书生提供在现户籍地无房证明，钟书生未能提供。鉴于，双方签订的补偿安置协议存在重大误解内容，继续履行有失公平公正、不符合法律规定，依法应当变更。故，城关镇政府应当对钟书生房屋拆迁补偿事由及时重新作出具体行政行为。综上，上诉人要求继续履行的事实理由不能成立，本院不予支持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

裁判结果 驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人钟书生承担。 本判决为终审判决。 落款

审判长 张笑琳 审判员 颜 凯 审判员 张 菊

二〇二一年三月十五日 法官助理 崔世敏 书记员 张 祺

附法律依据附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

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(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维

持原判决、裁定；

(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

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