江苏高等学校学历继续教育校外教学点运行现状及质量保障措施

江苏高等学校学历继续教育校外教学点运行　现状及质量保障措施　。林明灯王轶凡徐训芳周详　［摘要］校外教学点作为学历继续教育的重要组成部分，承担着成人高校和试点高校　教育资源传播的重任。校外教学点办学质量和管理水平直接反映江苏学历继续教育的管理质　量和水平。本文在分析２０１５年度江苏省学历继续教育校外教学点年审情况中，显示江苏省校　外教学点办学成绩显著，规模保持稳定、服务质量提高、信息化建设加快，已逐步形成自身特　色。同时办学不规范、设点不均衡、政策不合理、体制不完善等问题依然存在。应从加快规范性　文件修订、对备案站点实行分类管理、对未备案站点实行分类审批等方式规范校外教学点的建　设与发展。　［关键词］学历继续教育；校外教学点；教学；质量保障　［作者简介］林明灯（１９８４一），男，硕士，南京财经大学继续教育学院学生工作部助理研究　员，研究方向：继续教育；王轶凡（１９８４一），男，硕士，南京财经大学继续教育学院，研究方向：成　人高等教育；徐训芳（１９６２一），女，硕士，南京财经大学继续教育学院院长，副研究员，研究方向：　高等教育研究；周详（１９６１一），男，硕士，南京财经大学继续教育学院副研究员，研究方向：继续　教育、成人高等教育。（江苏南京２１０００３）　［课题来源］２０１６年度高校哲学社会科学研究一般项目（２０１６ＳＪＢ８８００１３）；江苏省教育科　学“十二五”规划项目（Ｄ／２０１５／０３／Ｏ０４）；江苏省教育考试招生项目（Ｋ—ｅ／２０１５／０１）。　为了有效利用校本部的教育资源，高校继续　（成人）教育学院与设点单位签订协议，设立校外　教学点。在学历继续教育过程中，校外教学点像桥　梁一样，将高等学校、成人学员、地方教育行政部　门以及行业企业联系在一起，形成学历继续教育　特殊的学习环境，既为当地输送优秀人才，也为高　等学校创造可观效益。越来越多成人高校和试点　高校在江苏设置校外教学点。在此背景下，部分校　外教学点只图经济效益，轻视社会效益，严重影响　江苏学历继续教育的健康可持续发展。本文对当　前江苏校外教学点现状进行分析，剖析校外教学　点在发展过程中存在问题，并提出质量保障对策　及措施。　江苏高等学校学历继续教育校外教学点　发展现状　本文以江苏省教育厅《关于高等学校开展成　人教育和现代远程教育办学情况自查的通知》和　江苏省教育厅《关于公布２０１４年高等学校成人教　育校外教学点年审结果的通知》为数据来源，以数　据分析为主要方式，多视角、多层面梳理省内外成　一、人高校和试点高校在江苏设立校外教学点的基本　情况。　（一）校外教学点数量多　根据《江苏高等学校成人教育校外教学点管　理办法（以下简称管理办法）》规定：“校外教学点　原则上设置在省辖市所在地城市，少数具备条件　的可设置在县城，不得在乡镇设点。”江苏是我国　经济发达省份，同时又是典型区域发展极为不平　衡的省份。随着改革开放不断深入，以苏州、无锡　为代表的苏南城市凭借投资环境，快速吸引大量　资金、技术、人才等资源，形成良性循环，而以宿　迁、连云港为代表的苏北城市在自身改革和对外　开放方面严重滞后，逐渐拉开与苏中、苏南城市的　经济差距。这种典型的区域发展不平衡特征，势必　影响成人学员在“后学历时代”的学习需要，也势　必影响成人高校与试点高校在当地设置校外教学　点的愿望。表１为各市校外教学点分布数量以及　经济发展现状。　统计结果表明：在全省校外教学点的分布上，　苏北５市的校外教学点总数为３２９个，占全省校　１０４蛊　积　表１　各市校外教学点分布数量以及经济发展现状　市　徐州　校外教学点数量（个）　所占比例　２０１５正ＧＤＰ（４Ｌ￣）　２０１５年常住人口（万）　人均ＧＤＰ（元）　８５　８．０％　５３１９．８８　８６２．８３　６１６５６．１８　苏　连云港　北　宿迁　淮安　苏　由　盐城　南通　泰州　扬州　南京　７ｌ　３５　４７　９１　８３　７１　７８　ｌ１１　６．７％　３．３％　４．４％　８．６％　７．８％　６．７％　７Ｉ４％　１０．５％　２１６０．６４　２ｌ１０．０Ｏ　２７４５．Ｏ９　４２１３．００　６１４８．４０　３６５５．５３　４０１６．８４　９７２０．７７　４４５．１７　４８４Ｉ３２　４８５．２１　７２２．１３　７２９．８０　４６３．８６　４４７．７９　８２１．６１　４８５３５．１７　４３５６６．２４　５６５７５．３０　５８３４１．３０　８４２４７．７４　７８８０６．７５　８９７０３．６６　ｌ１８３１３．６８　苏　南　苏州　无锡　常州　镇江　１３５　１０５　８２　６７　１２．７％　９．９％　７．７％　６－３％　１４５０４．０７　８５ｌ８．２６　５２７３．２０　３５０２．４８　１０５９．１０　６５０．Ｏｌ　４６９．６ｏ　３１７．１４　１３６９４７．１２　ｌ３１Ｏ４８．１４　１　１２２９１．３ｌ　１ｌＯ４３９．５５　外教学点总数的３１．０％，苏南５市的校外教学点　总数为５００个，占全省校外教学点总数的４７．１％。　数据显示成人高校与试点高校普遍选择江苏经济　发展第一梯队的苏南３市（苏州、南京、无锡）设置　校外教学点，教学点总数分别达到１２．７％、　１Ｏ．５％、９．９％，分列全省的前三位。其余苏南城市　常州、镇江，由于对外开放程度、人才资源储备度、　教育市场成熟度均未达到江苏一线城市水平，校　外教学点总数居全省中游。苏北５市中，盐城与徐　州常住人口较多，学历普遍较低，学历继续教育需　求旺盛，所设校外教学点数相对较多，分别达到　８．６％与８．０％，分列全省第四、五位。淮安、宿迁等　苏北城市，经济发展滞后，企业生产的技术水平相　对落后，对高素质劳动力的需求较小，在职员工无　需通过学历继续教育提升技能。此外，淮安与宿迁　两市常住人口较少，中职校和高职校数量较少，职　业教育发展相对落后，导致学历继续教育的主要　生源——中职生与高职生匮乏。最后，在苏北举办　学历继续教育成本更高，学历继续教育所需的场　所、实训设备、以及机器设备更新换代成本更高，　使得苏北地区校外教学点无力购置设备，学历继　续教育难成气候，淮安、宿迁两市校外教学点总数　居全省最后两位。　表２分别将十三个省辖市的人均ＧＤＰ、常住　人口与校外教学点的数量进行相关性分析，可以　得出，人均ＧＤＰ与校外教学点数量的相关系数为　０．９６９６，常住人口数量与校外教学点数量的相关　系数为０．９４９０，结果表明，两者都与校外教学点的　表２江苏省校外教学点与人均ＧＤＰ及常住人口的　相关性分析　校外教　２０１５芷　２０１５正　人均　学点数　ＧＤＰ（亿　常住人　ＧＤＰ　量（个）　兀）　口（万）　（元）　校外教学点数量（个）　１　２０１５年ＧＤＰ（亿元）　０．９９３０　人均ＧＤＰ（元）　１　１　ｌ　２０１５年常住人口（万）　０．９４９０　０．９３６９　０．９６９６　０．９７６１　０．９４９６　数量分布呈现明显的正相关，各市校外教学点数　量的多少与各市经济发展水平、常住人口数量有　密切关系。　（二）校外教学点依托机构种类多　根据《管理办法》规定：“校外教学点须是具有　独立法人资格的教育机构，原则上应设在高等院　校、中等职业学校、企事业单位的教育培训机构，　或具有多年办学经历、生源稳定、管理规范的社会　教育培训机构。”本文在数据统计时，按照依托机　构的性质，将本科院校分为一类，将高职校、中职　校分为一类，将市广播大学及其分校分为一类，将　教师进修学院、职工人学、成人教育中心校分为一　类，将党校、行政学院分为一类，将企事业单位为　内部员工培训而设的教育机构分为一类，将社会　培训机构分为一类，将公共服务体系分为一类。下　面以苏南、苏北、苏中设点数最多的三个省级市苏　州、盐城、南通的数据进行分析比较，最终统计成　表３。　１．本科院校具有固定的教学场地与优秀的师　资队伍，是省内外高校设置校外教学点的最佳场　所。然而，随着越来越多的江苏本科高校获得举办　成人高等教育的资质（江苏省教育厅发展规划处　审批），江苏本科高校更倾向于以主办高校身份举　办学历继续教育，而不是为其他高校做嫁衣。据统　计，近几年的江苏校外教学点年审中，主动向各级　教育主管部门申请撤销与暂停的校外教学点，所　依托机构有四成以上是本科院校。　２．高等职业院校与中等职业院校是当前校外　教学点生源组织的主力军。成人高考作为普通高　考的补偿教育地位已然发生转变。目前，职业学校　毕业生已逐步成为学历继续教育的主要生源之　高等职业院校与中等职业院校内部挖掘生源，　通过与省内外主办高校合作，开展专升本或高起　专层次的学历继续教育，满足在校生学历提升的　需求。尤其是在中高职校数量众多的城市（如苏　州、南京等），中（高）职院校作为设点单位的比例　可达到该市设点单位总数的３０％以上。　一，２０’６’中国成人教育ＣＨＩＮＡ　ＡＤＵＬＴＥＤＵＣＡ１＇ＩＯＮ　１ＵＪ　ｌ０５　表３苏州、盐城、南通三市设点单位种类分析　设点单位性质　苏州　占总数百分比　盐城　占总数百分比　南通　占总数百分比　本科院校　２　高等职业院校、中等职业院校　２４　教师进修学院、职工大学、成人教育中心校等　２２　市广播电视大学及其分校　５　党校、行政学院等　２　企事业单位所设的培训机构　１１　社会培训机构　１２　公共服务体系（奥鹏、弘成）　２　总数（个）　８０　３．“教师进修学校”原本以开展本地区中小学　教师继续教育工作为主要任务；“职工大学”是国　家部委为了提高本系统内现有干部的管理水平和　职工的素质，建立各自所属的高等学校；“成人教　育中心校”自上世纪８０年代成立以来，一直是农　村成人教育的主要阵地和标志形态。随着终身教　育理念的提出，具有公办性质的这类机构已转变　观念，教育服务职能进一步扩展，以大力发展在职　人员的学历继续教育为主要业务，采取灵活多样　的办学形式，充分发挥公办培训学校的功能和作　用。　４．企事业单位所设的培训中心也是我省校外　教学点的重要力量。如常州供电公司、建湖县人民　医院等企事业单位，为了能增强员工对企业的归　属感和责任感，与南京工程学院、徐州医学院等具　有学科特色的成人高校合作，在企事业下设的培　训部门设置校外教学点，给在职员工提供免费参　加学历继续教育学习，提升职业技能的机会，企事　业单位还能为主办高校提供成人学员实习实训场　所。　５．社会培训机构是江苏举办学历继续教育的　生力军。他们以较少的人员编制、灵活的办学体制　以及与招生业绩挂钩的分配制度等特点在江苏学　历继续教育招生中显示强大的活力。在苏州等一　线城市，除了中（高）职院校之外，最重要的办学力　量就是社会培训机构。这与当地经济发展、人口增　长有着密不可分的关系。世界５００强企业纷纷进　驻苏州，大量外来人口拥人，即使政府已在原地改　建、扩建，学校缺口依然存在，在此背景下，苏州颁　发《关于加快全市民办教育发展意见》，对民办教　育支持力度前所未有，许多民办教育机构应运而　生。社会培训机构以就业市场为导向，专业设置贴　近用人市场，为当地成人学员提升学历技能提供　了多元化选择。　６．在江苏学历继续教育发展初期，江苏省教　育厅为支持奥鹏、弘成公共服务体系发展，打破　《管理办法》中“同一设点单位不得和三个以上主　办学校（试点高校）进行合作”的限制，奥鹏（弘成）　公共服务体系设点数一直名列前茅。近几年，随着　开放大学的快速发展，各市（县）开放大学倾向于　将成人生源从公共服务体系引导至开放教育，导　致公共服务体系生源锐减，站点数急剧下降。　１　０６蛊恩　育Ｄ　默　２．５０％　２　４．４４％　０　０％　３０．００％　１３　２８．８９％　９　２３．６８％　２７．５０％　１１　２４．４４％　１５　３９．４７％　６．２５％　５　ｌ１．１１％　６　１５．７９％　２．５０％　３　６．６７％　１　２．６３％　１３．７５％　８　１７．７８％　３　７．８９％　１５．００％　２　４．４４％　３　７．８９％　２．５Ｏ％　１　２．２２％　ｌ　２．６３％　４５　３８　二、江苏高等学校学历继续教育存在问题　（一）法规问题　国家层面一系列政策法规的出台，对江苏学　历继续教育提出一系列挑战。一是《教育部关于做　好２００８年全国成人高校招生工作的通知》停止普　通高等学校招收成人高等学历教育脱产学生。二　是《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的　决定》取消教育部“利用网络实施远程高等学历教　育的网校审批”，《国务院关于第一批取消６２项中　央指定地方实施行政审批的决定》取消省级教育　行政主管部门对“校外学习中心（点）审批”。三是　教育部、国家卫生计生委、国家中医药局联合发布　《关于规范医学类专业办学的通知》，明确规定未　经教育部批准，各类高等学校远程教育不得举办　医学类专业的学历教育。高等学校不得以联合办　学形式在中等职业学校举办高职（专科）以上层次　的医学类专业普通、成人高等教育。四是教育部多　次要求“积极推进基于信息化的函授教育、夜大　学、网络教育等各类学历继续教育的融合”，并计　划于“２０２０年后正式文件中将不再使用‘函授、夜　大学、网络教育”’等描述。　《管理办法》作为江苏省管理校外教学点的文　件，至今颁布已约十年，一方面某些规定已跟不上　江苏学历继续教育发展需要，如《管理办法》对现　代远程教育学习中心设置要求，仅仅是在设置函　授站的基础上增加局域网条件、多媒体网络条件、　计算机台数等若干项要求，未涉及学习支持服务　等相关内容；另一方面，文件中对于年审的程序、　评定指标较为模糊，主办高校和校外教学点职责　不明，出现问题无法寻求到解决方式方法，大多时　候只能按经验办事，从而缺乏说服力和公信力，导　致学历继续教育市场混乱。　（二）生源问题　江苏各级生源在当前和今后一段时期内都将　呈下降趋势，各级各类学校的毕业生人数在不断　减少ｎ］。学历继续教育作为普通高考的补偿教育　地位已然发生转变，现在成人高等教育和现代远　程教育的生源主要来自职业学校的毕业生和需要　提升学历的在职人员。然而今后一段时间，江苏省　教育厅通过对口单独招生、自主单独招生，注册入　学，五年制高职，中高职、本科联合培养等方式，逐　步提升中职学生的升学率，到２０２０年，中职生源　将下降到３０万人左右，甚至更低。此外，随着高等　教育大众化发展，成人学员的学历层次逐步提升。　根据江苏省教育考试院开展的两项改革项目数字　统计，大部分行业企业对专科层次的学历继续教　育已无吸引力，高起专层次生源逐年下降，专升本　层次是今后发展的重点。江苏举办学历继续教育　的７０余所高职院校，已提早面临生源危机。在此　背景下，部分本科高校仍然要求省教育厅批准其　增设成人高等教育高起专层次专业，要求增加其　高起专层次招生计划，外省试点高校（均是９８５、　２１　１高校）仍然要求省厅同意其打开在江苏所设　校外教学点高起专层次的报名端口，是不合理的。　（三）校外教学点存在问题　１．违规招生问题。近年来，高考录取率年年创　新高，学历继续教育生源竞争加剧，少数校外教学　点只注重经济效益，把开展学历继续教育作为创　收手段之一，为了争夺生源，在招生方面出现诸多　问题，具体表现为：（１）违规招生宣传。利用学员对　学历继续教育政策、信息不了解或了解不充分，随　意编造收费项目，提高收费标准；利用学员想获得　学历证书又担心入学考试无法通过的心理，推出　高额替考等非法服务，吸引考生报名；擅自利用主　办高校名义进行招生宣传，甚至伪造主办高校公　章，提前印刷发放录取通知书。（２）设立点外点、点　外班。备案站点组织生源能力不足，而未备案站点　（俗称“黑点”）在招生宣传和组织报名等服务相当　到位，并把某些违法违规行为也纳入“服务项目”　范畴，对学员有求必应，导致学员从情感上和行为　上都更倾向于“黑点”。备案站点为了进一步拓展　生源，被迫与“黑点”签订合作协议设置“点外点”　“点外班”。（３）中介组织生源。成人高考招生报名　期间，社会上涌现出一批招生中介，通过价格战、　预收学费以及各种承诺控制生源，垄断当地招生　市场，再与主办高校或备案站点商议生源组织提　成费等条件，严重扰乱招生秩序，造成不良影响。　２．办学条件不过关、管理不规范的问题。　２０１　１年，《南京晨报》报道了南京金陵科技专修学　院函授站办学场地为租住，硬件条件差，指导思想　不端正，存在着教学秩序混乱、虚假宣传和承诺、　违规收费等现象，经媒体曝光后，已被勒令停止办　学＿２］。２０１４年，《中国青年报》报道南京航天干部管　理学院函授站存在擅自将教学组织委托于社会培　训机构，收缴费用明细不清，严重削减学时等行　为，更为恶劣的是围攻殴打记者，经媒体曝光后站　点已被撤销　］。这些新闻事件反映了江苏学历继　续教育普遍存在的问题：教学点经费大部分来自　成人学员学费，部分生源紧张的站点，以及自负盈　亏的社会培训机构，为了节约成本，减少甚至取消　教学环节，以迎合少数学生不合理要求。部分校外　教学点在未加大教学投入的情况下，承接多所高　校的学历继续教育业务，扩大招生规模，造成资源　设备短缺、师生比例严重失调、学习支持服务无法　保证，部分社会培训机构甚至没有固定的教学场　地，依靠短期租赁维持办学。　３．学费分成比例不当，收费开票制度有漏洞。　举办函授教育的高校与所属校外教学点的经费分　配侧重于校外教学点，一般校外教学点占比６０—　７０％，极少数达８０％，造成主办高校的办学主动　权变相下放给校外学习中心。少数高校为了片面　追求经济效益，扩大生源，设置校外教学点过多，　通过学费低提成，将本应由高校承担的职能转移　给校外教学点。部分校外教学点代高校收取学费，　扣下协议分配比例后，将余额上缴主办高校，导致　高校无法做到一人一票，或由站点向学生开具非　正式收据。　４．高校力量延伸困难，教学方面问题突出。主　要表现在以下四个方面：（１）校外教学点没有切实　执行高校制定的关于教学组织和管理活动的规章　制度，使之流于形式；（２）《江苏省成人高等教育专　业建设指南》对高起专、专升本、高起本三个层次　专业的函授、业余办学形式的面授学时做了详细　规定（函授不得少于６００学时、业余不得少于　１２００学时）。部分站点为减少办学成本，以学员工　学矛盾为由，随意减少面授课时，甚至完全取消；　（３）学历继续教育课时费较低（６０元／课时一８０　元／课时），此外站点离校本部较远，高校教师不　愿意承担学历继续教育教学任务，只能由站点聘　请当地教师，而站点聘请的师资水平参差不齐，更　加助长成人学员混文凭的风气；（４）教学管理极为　不规范，无法培养出凭借自身实力通过考试的学　员，站点为了提高毕业率、学位获取率，多采用开　卷考试，阅卷老师也得过且过，尽量拉高分数。　三、不规范问题存在原因分析　不规范行为源于成人学员、校外教学点及其　主办高校三者间的不良互动。不规范行为在表面　上是学历继续教育领域的问题，实质上反映社会　导向、人才评价、投机　１、５＂态、利益驱动、教育管理、　体制机制等问题。　（一）成人学员动机不纯，用人单位的诱导、　迁就　长期以来，江苏甚至全国尚未建立以能力和　技能为核心的用人制度，人事管理制度较为粗放，　对人才评聘、职称晋升等重要环节仍以文凭为贵，　高等教育的“两证”即意味着提职、加薪、晋级，导　致整个社会对学历继续教育的高消费。目前学历　继续教育的生源主要是在职人员，存在严重的工　学矛盾，自身参与学习过程意愿薄弱。而企业行业　对学历继续教育的立场是：只要不影响工作，既不　支持也不反对。对参加学习的学员不规范行为不　闻不问，甚至提供便利。成人学员对学历继续教育　的动机不纯、用人单位的折中态度为不规范行为　提供可乘之机。　（二）站点的唯利是图与不当作为　学历继续教育中出现不规范行为的主体主要　是校外教学点。目前成人学员普遍单兵作战，对学　历继续教育知之甚少，各级招考部门与主办高校　Ｃ　ＨＩ’６　’中国成人教育１ＮＡ　ＡＤＵＬＴ　ＥＤＵＣＡＴＩＯＮ　１　　／０７　在宣传方面存在形式单一、途径过少和力度不够　等问题。校外教学点作为学历化、市场化、地域化　的生源组织机构，为追求自身最大利益，存在虚假　宣传、欺骗招生、买卖生源、站外设点、乱收费等违　法或违规办学行为。更为可怕的是，部分校外教学　点唯利是图本性与不当作为使学历继续教育中不　规范行为得以大量滋生，从个别行为升级为普遍　行为，从个例现象转化为群体现象。　（三）主办高校责任感不强、管理松懈　在学历继续教育生源大幅下滑的趋势下，成　人高校与试点高校举办学历继续教育的学科和专　业严重同质化，为稳定学历继续教育的规模和创　收，不惜下放办学管理的主动权，主动降低高校的　分成比例，牺牲办学质量，对成人学员不上课、不　参加考试的不正当要求一再退让，对站点不规范　办学行为听之任之。主办高校责任感不强、对校外　教学点管理松懈使学历继续教育不规范行为从成　人学员、校外教学点的行为提升为高校行为。　（四）教育管理部门监管不到位、措施不力　校外教学点普遍实行属地化管理，由ｌ３个省　辖市教育局有关部门负责本地区校外教学点的规　划、年审、评估、指导。但是省辖市教育局尚未设有　成人教育独立的专门性机构，大多与高等教育处、　职业教育处合署办公，因人力过少、精力有限、措　施无力、法不责众、碍于情面等原因对不规范现象　知多治少、治而无方、治而不严、严而不持，行政管　理难以取得成效。学历继续教育管理最为关键一　环的薄弱与无力，使不规范行为获得更为宽松的　社会环境和得以繁殖的土壤。　四、校外教学点发展亟需解决难题　（一）社会培训机构举办学历继续教育的门槛　《管理办法》对社会教育培训机构举办学历继　续教育门槛较低，只要求其是“３年以上办学经　历、办学条件好、管理规范的社会教育培训机构”，　并提供“社会力量办学许可证副本复印件”即可。　鉴于近年来社会教育培训机构举办学历继续教育　的投诉日益增多，江苏省教育厅组织专家对《管理　办法》进行修订，拟提高社会培训机构举办学历继　续教育的门槛，主要体现在两个方面：一是注册资　金不少于２００万元人民币；二是校舍建筑总面积　不少于１５００平方米，不得租赁。然而部分高校与　社会教育培训机构提出，“１５００平方米的自有校　舍要求太高，不符合《中华人民共和国民办教育促　进法》‘促进民办学校健康发展’的精神，设置门槛　无相关法律依据。”本人认为，对于社会培训机构　办学条件问题的认识，一方面，要坚持相关的法律　法规精神，稳步推进社会力量办学；另一方面，要　注意防范其办学风险，特别是提高其办学的违规　成本。建议江苏省教育厅将社会培训机构举办学　历继续教育的门槛设置为“自有校舍不低于５００　平方米”，理由有二：一是《江苏省民办非学历教育　机构设置和管理办法》对社会教育机构分为“中　心”“学校”“学院”三等，要求自有校舍面积分别不　１　０８蛊恩　歌景　低于“３００平方米”“５００平方米”“１０００平方米”。　学历继续教育的师资队伍、实训设施、办学场地等　软硬件设施优于非学历培训，办学门槛理应高于　社会培训机构的最低标准（“中心”）。二是《管理办　法》不应只对新增校外教学点的审批（备案）设置　准入门槛，更应督促已备案的社会培训机构按期　整改。如门槛过高（例如１０００平方米，在苏州、南　京等房价较高的大城市，就需千万以上的资金），　现已备案的社会培训机构大规模无法达标，均须　暂停或撤销，容易造成社会不稳定，但是如不切实　执行《管理办法》有关规定，文件又将失去法律效　力，教育主管部门也将失去威信，后果更加严重。　（二）函授站、业余学习中心的备案程序与　周期　２０１６年，教育部正式宣布取消地方各级教育　行政部门对现代远程教育校外学习中心审批权。　目前江苏省教育厅根据《教育部关于高等学校以　函授、夜大学方式举办本专科教育的意见》，对函　授站、业余学习中心实行备案制，备案周期为两　年。据了解，目前部分主办高校的心态：“校外教学　点两年备案一次，且备案须经市教育局初审、督查　组现场视察、省教育厅组织专家会议评审等一系　列程序，周期太长、手续繁琐、备案指标有限，所以　高校对已备案校外教学点办学资质特别重视，即　使站点已无招生能力，也不愿轻言撤销。”这一心　态导致江苏校外教学点总数达到千余个，但每年　招生总数能达到５００以上的站点却寥寥无几。鉴　此，本人建议省教育厅可对主办高校、设点单位的　备案程序、备案指标等进行分类处理。　第一，确定不同层次的主办高校在江苏设点　总数。例如：“９８５”高校和“２１　ｌ”高校设置点数不超　过２Ｏ个，其他本科院校不超过ｌ５个，高职高专院　校不超过１３个。举办现代远程教育的高校原则上　一市一点。　第二，对于当前备案站点数小于最大数的主　办高校，正常申请校外教学点备案；对于备案站点　数已超过最大数的主办高校，必须主动撤销拟新　增站点所在市的１－２个校外教学点，才允许其申　请备案。该方法既允许备案点数较少的主办高校　拓展站点，又能督促备案点数较多的主办高校淘　汰劣质站点，进行内部动态调整，进一步控制全省　校外教学点总数。　第三，对设点单位的备案程序进行分类管理。　对于设点单位是高等职业院校、中等职业院校等　软硬件条件过关，生源充足的办学机构，实行告知　性备案，即向各级教育部门提交相关文件即可，无　需进行现场督查。对于设点单位是“教师进修学　校”“职工培训学校”以及“广播电视大学”等这一　类公办机构，办学软硬件已然达标，可委托当地教　育管理部门对其生源进行充分调研后进行备案。　对于设点单位是“党校”“行政学院”或“医院”等办　学主体多为私人承包的公办机构与所有社会培训　机构，必须委托有丰富经验的专家进行实地督查　后备案。　第四，建议备案周期为１年，一是江苏现有较　多数量的“黑点”，亟需备案转正；二是严格按照以　上原则，可保证现有站点数较多的高校只能置换，　不会增加其备案站点总数，而现有站点数较少的　高校可酌情新增；三是备案工作与年审工作可同　时开展，并未显著增加相关部门工作量。　第五，对办学优秀的站点，应适当增加其合作　高校数。不少高职院校反映，其设点单位办学条件　过关，生源组织工作良好，仅仅是因为设点单位合　作高校数已满，导致无法进行备案。办学观念正　确，办学硬件达标，师资队伍雄厚，管理人员负责　的设点单位数量本就不多，由于本科院校获得举　办学历继续教育的资质时间较早，可优先与这些　优质设点单位合作，获得省厅备案，而高职院校普　遍于近十年获得举办学历继续教育的资质，而社　会上优质的站点早已和本科高校合作，且备案数　均已达到三个，若高职院校仍希望与这些站点合　作，只能以“黑点”的形式存在。　（三）校外教学点虽为公办机构。实则由私人　承包招生办学　２０１６年学历继续教育督查专家组发现，部分　公办性质的办学机构设立的校外教学点，主办单　位私自转移办学权，采取个人承包的办学方式运　营，严重扰乱学历继续教育办学秩序。例如，西部　某高校在江苏所设函授站（主体为社会培训机构）　存在严重违规问题，教育主管部门已对其撤销。然　而下一年度新增站点备案时，该校申请与某公办　院校合作办学，站点实际负责人仍为社会培训机　构有关人员。私人承包大有成为学历继续教育“常　态”的趋势，其危害不容小觑：一是扭曲了学历继　续教育的办学宗旨和办学方针，使之成为个人利　益最大化的渠道；二是在个人经济利益最大化动　机的驱动下，教育投入萎缩、教学流于形式，教学　质量无从谈起；三是公办院校的领导层具有高危　的腐败风险，应当引起高度重视；四是隐秘性强，　备案容易但查实查处难度大。建议可从以下３个　方面开展“专项检查”，形成一查到底、违者必究的　政策氛围：一是鼓励和奖励公办性质校外教学点　教职员工和知情者的举报，形成对违规者的高压　态势。二是建立公办性质校外教学点督查长效机　制，包括完善校外教学点联系人制度。凡非本校正　式在编人员均不得成为校外教学点的负责人和联　系人。三是进一步完善公办性质校外教学点的财　务制度检查。　（四）开放大学举办学历继续教育，内部存在　生源竞争　开放大学是在中央电大与地方电大基础上组　建，以信息技术为支撑，学历教育与非学历教育并　举，面向成人学员，实施现代远程教育的新型高　校。开放大学举办学历继续教育形式有四：（１）开　放大学承接国家开放大学成人开放式教育的教学　服务工作，简称“开放教育”；（２）开放大学作为试　点高校的校外教学点，开展现代远程教育；（３）奥　鹏公共服务体系与国家开放大学合作，在全国各　省级分校、地市分校甚至县市分校均设有校外教　学点；（４）部分开放大学的前身是独立设置的成人　高校，改制后成人高校的招生权利予以保留，仍能　举办业余与脱产形式的成人高等教育。　四者之间存在生源竞争。一是招生对象大致　相同，四者招收学员均是全体社会成员。二是颁发　毕业证书性质相同，均是学历继续教育证书。三是　收费标准相当，开放教育、现代远程教育、奥鹏教　育本专科专业总学费在５０００—６０００元不等，成人　高等教育学费较低，总学费为４０００—５０００元不等。　四是培养方式类似，四者均可采用集中面授学习　的形式，也可利用数字化、多媒体、交互式远程教　学平台自主学习。四者的不同之处主要有三：一是　分成比例不同：开放教育、成人高等教育所收学费　全部归开放大学所有，现代远程教育或奥鹏教育　需上缴部分学费至试点高校或中央电大。二是成　人高等教育可招收脱产学员，学费可大幅提升，毕　业证含金量也显著提高。三是现代远程教育和奥　鹏教育专业设置较为齐全，而开放教育和成人高　等教育开设专业须依托其前身“广播电视大学”，　学科门类较少，专业种类有限。建议开放大学加强　各种学历继续教育的统筹协调，做好整体规划，切　实加快成人高等教育、现代远程教育、开放教育等　形式的教育融合。在教育部积极提倡三教融合（函　授、业余、远程等三种学习形式融合）的背景下，省　级教育主管部门应允许开放大学试行统一函授、　夜大、网络教育等学习形式，统一培养目标、统一　“宽进严出”机制、统一信息化主导下的混合培养　模式（提倡线上与线下、课堂与实践、高校教师与　行业专家结合的混合培养模式）、统一学分制和学　习年限要求、统一学费标准、统一个人学习账号，　探索各类学习成果的沟通衔接机制。　根据高校继续教育转型发展、推进继续教育　内涵式发展、建设学习型社会、构建终身教育体系　的要求，以及结合江苏高等学校学历继续教育发　展现状，今后江苏校外教学点管理政策应以规范　管理、稳定规模、保证质量、开放共享、服务导向为　基调，建立规模适中、结构优良、分布合理的校外　教学点网络。督促备案站点加强自身建设，规范办　学行为，加强对“黑点”的查处和治理，从根源上治　理学历继续教育不良风气，以点带面，分布推进，　强力推动江苏学历继续教育科学、健康地可持续　发展　参考文献：　［１］林明灯．江苏继续教育与校外教学点发展现状及对　策研究［１］．中国成人教育，２０１４，（７）．　［２］卢斌．学校付不起房租，教室被断电关门；学生无　奈，只得垃圾堆内考试［Ｎ］．南京晨报，２０１１－１２—１４．　［３］李润文．南京航天管理干部学院违规招生内幕［Ｎ］．　中国青年报，２０１４—７—１．　责任编辑：王松国　Ｃ　Ｈ伯　’中国成人篙育１ＩＮＡ　ＡＤＵＬＴ　ＥＤＵＣＡ　ＯⅡ　Ｎ　　０９