我国城镇保障性住房覆盖率影响因素分析

我国城镇保障性住房覆盖率

影响因素分析

段春云１　周　望２

（１吉林建筑大学城建学院，吉林长春１３００００；２吉林中源建筑市政工程设计有限公司，吉林长春１３００００）摘　要：住房是提高居民生活幸福指数的有效途径之一，制定合理的保障性住房覆盖率目标，有利于促进各级政府建设保障性住房的积极性，促进资源的有效利用，有效满足居民需求，增强政府公信力。目前我国城镇保障性住房覆盖率目标存在计算虚高、各地趋同和结构畸形的问题，针对影响我国城镇保障性住房覆盖率的需求因素、供给因素和其他因素，提出制定保障性住房覆盖率目标的建议，即目标要分层、分类和有效。关键词：保障性住房；覆盖率；剩余收入

中图分类号：Ｆ２９３３１　　　文献标识码：Ａ　　　文章编号：２０９５－３２８３（２０１６）０８－０１３６－０３　　一、我国城镇保障性住房覆盖率存在的问题

覆盖率目标，会导致各地保障性住房建设与供应出现地（一）覆盖率目标计算虚高

区间的不平衡，有的地区过高，浪费资源；有的地区过低，在我国保障性住房建设与分配实践中，对于城镇享催生社会矛盾。

受保障性住房的家庭户数（即“保障性住房覆盖率”的分（三）覆盖率目标结构畸形

子）统计口径过宽，除包括廉租房、公租房、经济适用房、

无论是中央还是地方，在保障性住房覆盖率目标的设双限房之外，还包括非严格保障房意义的棚户区改造房，

定上没有按类型设立分类目标，没有确定各种类型保障性甚至包括企事业单位的福利房。

住房的比例，导致非严格保障房意义的棚户区改造房比例而城镇常住人口家庭户数作为分母，又存在口径过偏高，有效的保障性住房覆盖率大幅“缩水”。如２０１１年窄的问题，仅包括城镇常住居民，没考虑进城务工人员、我国新开工的１０００万套保障性住房中，廉租房和公共租流动人口中的住房困难人群。分子口径过宽和分母口径赁住房合计仅占３

８％，经济适用房和限价商品房总计占过窄共同导致城镇保障性住房覆盖率２０％虚高，有效覆２２％，而棚户区改造房所占比重达到了４０％；２０１１年上海盖率目标并没有达到２０％。

市建设和筹资建设保障性住房１５００万平方米，包括经济（二）覆盖率目标各地趋同

适用房５００万平方米、动迁安置房（棚户区改造房）８００万２０１０—２０１１年，我国大多数省市区和部分县市陆续平方米和公租房２００万平方米，安置房建设比重占５３％，编制“十二五”住房建设和保障性住房规划。其中，多数公租房建设比重仅占１

３％；南京市“十二五”规划的五年地方政府在保障性住房建设规划中把覆盖率目标确定为内，计划建设完成各类保障性住房总计２７万套，其中廉租２０％左右。由于各地经济社会发展状况存在较大差别，房１万套、经济适用房３２万套、公租房３５万套、限价商同时房价水平以及居民收入水平也不尽相同，保障性住品房１

３万套，而拆迁安置房达１８万套，占６７％。在少数房覆盖率目标应该有所差别。如对于部分一线城市，房地方，为了提高保障性住房覆盖率，除了加大棚户区改造价普遍较高，但居民收入增长速度远远慢于房价上涨的房的比重外，甚至把中小型普通商品房也纳入到保障性住速度和Ｇ

ＤＰ增长速度，中低收入家庭买房或租房的成本房体系中。显然，若剔除非严格意义的保障房，有效的保过高；同时一线城市的流动人口也普遍较多，随着城镇化障性住房覆盖率总体水平偏低。

步伐的加快，这类群体在不断扩大，住房需求的缺口也在二、保障性住房覆盖率影响因素分析扩大，在这种情况下２０％覆盖率显然远远不够。而对于（一）影响保障性住房需求的因素一些经济欠发达地区，商品房价格较低廉，人口流失严１直接因素

重，并且可以根据情况以补贴的形式对低收入人群进行（１）商品房市场住宅交易均价和房贷利率

保障，保障性住房覆盖率达到１０％左右就足够。趋同的

商品房市场住宅交易价格和房贷利率决定着居民住

　　［作者简介］段春云（１９８９－），女，蒙古族，内蒙古呼和浩特人，助教，硕士，研究方向：房地产；周望（１９９０－），男，汉族，吉林长春人，助理工程师，硕士，研究方向：建筑工程。

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宅房贷月还款额的大小，而房贷每月还款额的大小在一定程度上影响着居民对住宅的需求，过高的房贷金额对于中低收入人群来说无法负担，导致这类人群不得不去市场租房居住，或者申请保障性住房，因此商品房市场住宅交易均价以及房贷利率将直接影响居民对保障性住房的需求。

（２）住宅租赁市场平均租金

住宅租赁市场租金也在一定程度上影响中低收入人群对保障性住房的需求，市场租金水平越高，则更多买不起商品房的中低收入人群无法通过商品房市场解决租房问题，则需要保障的对象数量就越多，最终保障性住房的需求人群也会越多。反之，如果住宅租赁市场的租金是大多数中低收入家庭可以负担的，那么他们对保障性住房的需求也将减小。

（

３）家庭剩余收入家庭剩余收入是测度城市中低收入人群住房可支付能力的一个重要指标，其计算公式是：

剩余收入＝家庭可用于住房消费的最大支出金额＝家庭可支配收入－非住房必须支出－个人税

此方法最早由国外学者Ｓｔｏｎｅ提出，它强调了家庭可支配收入、住房成本和非住房必需品支出之间的相互关

系。其中，家庭可支配收入可以用人均可支配收入乘以

家庭人口数（即家庭户规模）来代替，而非住房必需品支出可以理解成扣除住房支出的消费支出，这里的非住房必需品具体包括食品、衣着、家庭用品、交通、娱乐以及医疗保健等。如果家庭可支配收入在支付了非住房必需品消费后仍然能够满足住房支出的基本需要，则认为该家

庭具有住房承受能力，否则被视为无住房承受能力［

１］

。２间接因素

从宏观层面看，包括一个国家或地区的宏观调控政策、生产力水平、经济发展水平、物价水平、就业与工资、城镇化水平等；从微观层面看，包括房地产市场的资源配置、投资与成本、供与求情况等。这些因素通过影响商品房市场住宅交易均价和房贷利率、住宅租赁市场平均租金、家庭剩余收入，最终对保障性住房覆盖率目标的大小产生影响。

（二）影响保障性住房供给能力的因素１建设资金规模

目前，由于我国保障性住房建设的融资渠道主要是以政府财政投入和银行贷款为主，渠道单一，缺乏金融产品的创新，保障性住房建设资金规模偏紧。严格意义的保障性住房具有福利性和公共性，这决定了其出资主体和责任主体必须是政府，然而，政府财政收入能够投入到保障性住房建设过程中的资金是有限的，远远不能满足保障房建设所需资金。银行贷款包括政策性银行贷款和

　１３７商业银行贷款，地方政府建设保障性住房主要是通过政策性银行进行融资，然而，这种对政策性银行的依赖不仅增加了大量的地方债务，而且由于政策性银行受行业信贷投放比例控制，不能提供充足的贷款支持。商业性银行虽然有较为充裕的资金，但是由于保障性住房的利润微乎其微，贷款程序复杂严格，其放贷能力也受到了极大制约。由于廉租房、公租房投资回收期较长，与银行资金使用时间周期不匹配，银行对于廉租房、公租房的贷款意向普遍较低。同时，地方政府参与不够积极、社会保障和社会捐赠有限以及金融工具缺失等问题突出，所以单纯依靠这三方面来源进行保障性住房建设融资，很难真正实现住房保障的目标。

２建设土地供应规模

我国政府对参与保障性住房建设的开发商严格规定其利润控制在３％以下，建设活动被政府限定在低盈利甚至亏本经营的范围内，受这种体制的限制，一些财政困难的地方政府对划拨土地建设保障性住房的积极性普遍不高。而且，保障性住房建设所用土地的一部分是由国家无偿划拨，地方政府不得改变保障性住房的性质，再加上地方财政紧缺以及在高额的土地税利益的诱惑下，许多地方政府大规模出租土地寻求利益，任由房地产商大规模兴建商品房，导致了保障性住房的土地供应日渐短缺，加剧了房地产市场中保障性住房和商品房的结构性比例失调。尤其是一线城市，由于人多地少，可供建筑用土地有限，这给建设保障性住房带来了一定的困难，成为扩大保障性住房覆盖率的障碍之一。

（三）其他因素１建设标准

目前，我国一些地区保障性住房建设的区位选择不合理，公共交通不发达、周边配套不齐全、人口密度小，不少符合保障性住房资格的住户因负担不了生活成本而拒绝入住。大部分地区的一些经济适用房还存在功能或用材标准过高的问题，例如部分经济适用房出现复式层、大阳台、落地窗以及高档外装修的现象，这样的经济适用房背离了“经济”二字，使中低收入家庭望而却步。也有一些地方政府为了“突击完成任务”，使得保障性住房质量难以保证。以上种种原因都造成了保障性住房产生较高的空置率，也造成了社会资源的严重浪费，导致实际的覆盖面严重不足。

２准入与退出机制

现阶段，我国大多数城市保障性住房准入机制不科学，出现权力寻租以及骗购骗租现象，导致社会保障性住房资源严重浪费。同时，一些已取得保障性住房的家庭，随着家庭收入的增加，不再符合保障条件，然而，由于目前缺少相应的法律措施以及动态监管手段，有关部门无

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法掌握这些家庭收入的变化，使得这些家庭仍然继续享住房的流动性，充分节约社会资源。对于经济条件转好受着保障性住房。在我国保障性住房严重短缺的背景的保障房租户拒不退出的要承担法律责任。同时，也应下，一方面出现了一人多房的现象，影响了保障性住房的建立有效的激励机制，鼓励租户主动退出。实践证明，健有效流动，限制了这一稀缺性资源效益最大化的配置；另全保障性住房退出的后续保障机制很有必要，如果他们一方面造成了保障性住房资源未能真正供给于最需要的退出后仍然买不起商品房，这时就应给他们提供经济适低收入家庭，降低了保障制度的成效，严重违背了住房保用房或限价商品房，这样不仅能有效保证租户退出后有障政策的初衷。

房可住，还可以在一定程度上改善租户的居住条件，这也三、科学制定城镇保障性住房覆盖率目标的对策是另一种形式的退出激励措施。因此，要达到保障性住建议

房覆盖率目标，一定要全方位考虑各种情况，且需要各职（一）目标要分层

能部门相互配合。

保障性住房覆盖率目标制定时应该确定一个最小值３政府要出台配套政策和措施

和一个最大值。目标最小值是指政府应该至少提供的保为了防止保障性住房空置，政府应充分考虑住房的障性住房数量，即最起码给城镇家庭剩余收入在平均值选址、设计方案、造价以及质量等因素，需出台一些配套以下的家庭提供保障性住房。

措施，例如关于住房选址的指导性意见、房屋质量意见、（二）目标要分类

土地供给意见等。同时，关于保障性住房土地供给方面，保障性住房具体包括：廉租房、公共租赁住房、经济不仅仅是一个简单的土地供给问题，它还关系到城市未适用房以及双限房，因此，政府应制定各类型的保障性住来发展规划，因此，在加大土地供应量的同时必须要考虑房覆盖率目标。

到是否符合城市空间结构的调整方向。

（三）目标要有效［参考文献］

１剔除两类住房

［１］李进涛，孙峻，李红波．城市居民住房承受能力在计算保障性住房覆盖率目标时，需要剔除棚户区

测度研究———剩余收入视角［Ｊ］．技术经济与管理研究，改造房以及单位福利分房等非严格意义的保障性住房建

２０１１（３）：７４－７７．

设量。

［２］刘玉静．我国保障性住房建设研究及政策２建立健全保障性住房准入与退出机制

建议［Ｄ］．山东大学，２０１２．

建立健全保障性住房准入与退出机制，保证保障性

（责任编辑：郭丽春　梁宏伟）

（上接第１２２页）ａＴｉｍｅｏｆＣｈａｎｇｅ

［Ｍ］．Ｍ．Ｅ．Ｓｈａｒｐｅ，Ｉｎｃ．，１９８４．　　三、对我国的启示

［２］Ｃａｔａｌｉｎ，“Ｒｏｍａｎｉａ”，ｉｎＫｅｎｉｃｈｉＨｉｒｏｓｅ（ｅｄ．）．（一）采用积分制计算养老金，表现出一定的合理ＰｅｎｓｉｏｎＲｅｆｏｒｍｉｎＣｅｎｔｒａｌａｎｄＥａｓｔｅｒｎＥｕｒｏｐｅ：ｉｎＴｉｍｅｓｏｆ性。积分呈现的是职工的年收入与当年职工平均收入的Ｃｒｉｓｉｓ，ＡｕｓｔｅｒｉｔｙａｎｄＢｅｙｏｎｄ［Ｍ］．ＩＬＯ，２０１１．

比值，用积分制计算职工的养老金，可以体现出职工工作［３］ＥｌａｉｎｅＦｕｌｔｚａｎｄＭａｒｋｕｓＲｕｃｋ．ＰｅｎｓｉｏｎＲｅｆｏｒｍｉｎ期间的总体收入和缴费的实际状况，使养老金和缴费密ＣｅｎｔｒａｌａｎｄＥａｓｔｅｒｎＥｕｒｏｐｅ：ＥｍｅｒｇｉｎｇＩｓｓｕｅｓａｎｄＰａｔｔｅｒｎｓ［Ｊ］．切相关，不但对提高职工缴费的积极性具有很大的促进ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＬａｂｏｕｒＲｅｖｉｅｗ，２００１，１（１４０）：２２－２３．

作用，同时也加强了职工养老金收入的一致性。

［４］ＧｅｏｒｇｅｄｅＭｅｎｉｌａｎｄＥｙｔａｎＳｈｅｓｈｉｎｓｋｉ，“Ｒｏｍａｎｉａ’（二）根据本国国情来制定改革战略。由于资本市ｓＰｅｎｓｉｏｎＳｙｓｔｅｍ：ｆｒｏｍＣｒｉｓｉｓｔｏＲｅｆｏｒｍ”，ｉｎＭａｒｔｉｎＦｅｌｄ场并不完善，罗马尼亚并没有仓促地引入私人支柱，而是ｓｔｅｉｎａｎｄＨｏｒｓｔＳｉｅｂｅｒｔ（ｅｄｓ．）．ＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＰｅｎｓｉｏｎＲｅ采取了一种渐进的改革战略，在进行了一轮全面的参量ｆｏｒｍｉｎＥｕｒｏｐｅ［Ｍ］．ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＣｈｉｃａｇｏＰｒｅｓｓ，２００２．

式改革之后，才实施根本性的改革。２００８年爆发的全球［５］ＲｏｂｅｒｔＨｏｌｚｍａｎｎａｎｄＵｆｕｋＧｕｖｅｎ．Ａｄｅｑｕａｃｙｏｆ金融危机，在一定程度上影响了其改革既定目标的实现。ＲｅｔｉｒｅｍｅｎｔＩｎｃｏｍｅａｆｔｅｒＰｅｎｓｉｏｎＲｅｆｏｒｍｓｉｎＣｅｎｔｒａｌ，Ｅａｓｔ因此，政府又根据形势的发展，开展了第二轮的参量式改ｅｒｎ，ａｎｄＳｏｕｔｈｅｒｎＥｕｒｏｐｅ：ＥｉｇｈｔＣｏｕｎｔｒｉｅｓＳｔｕｄｉｅｓ［Ｍ］．革。但由于此前提前退休这项战略性的政策措施极大地ＴｈｅＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＢａｎｋｆｏｒＲｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ／增加了养老金的支出，无疑会给将来的筹资带来长期的ＴｈｅＷｏｒｌｄＢａｎｋ，２００９．

压力，使养老金制度在今后仍将面临严峻的挑战。

［６］孙帮俊．从国家到市场：罗马尼亚医疗保障制度［参考文献］

的改革［Ｊ］．经济研究导刊，２０１５（８）．

［１］ＡｄａｍＺｗａｓｓ．ＴｈｅＥｃｏｎｏｍｉｅｓｏｆＥａｓｔｅｒｎＥｕｒｏｐｅｉｎ

（责任编辑：郭丽春）

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