试论文物保护区划的三个阶段及相关问题

文博学刊 二○一八年第一期

试论文物保护区划的三个阶段及相关问题

朱明敏

广州市文物考古研究院，广东广州，510030

内容提要：保护区划作为一项法定的文物古迹及其周边空间的安排形式，既是文物保护单位的安全屏障，也是实施有效管理的有力手段。如何有效地发挥其作用，应从技术和制度设计两个维度加以考量。文章通过对保护区划的产生及运动过程做分段考察，提出在划定阶段应重视文物本体的准确界定及区划与现状的协调；公布阶段可考虑下放较低保护等级文保单位建设控制地带的公布前审批权限；管理阶段则应在进一步简政放权的基础上，对保护区划内的建设工程活动实施分类精细化管理。

关键词：文物保护单位 保护区划 保护范围 建设控制地带

引 言

1961年3月，国务院颁行《文物保护管理暂行条例》，标志着具有中国特色的文物保护单位制度正式确立。1963年4月，文化部依据上述条例，制定并发布《文物保护单位保护管理暂行办法》，要求将文物保护单位周围一定距离的范围划为安全保护区。有些文物保护单位安全保护区以外的一定范围内，其他建设工程的规划设计应注意与文物保护单位的环境相协调。随后，这一工作要求被正式写入1982年版《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物法》）中并沿用至今，成为文物“四有”工作的一项重要组成内容—划定文物保护单位的保护范围及建设控制地带，俗称“两线”划定[1]。

随着文物保护理念的发展，2005年7月，国家文物局发布《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》，正式提出“保护区划”概念，其主体内容除涵盖一般意义的“两线”划定之外，还对区划等级以及制定管理规定做出具体要求，是理念及工作方法上的一大进步。同时，技术上也有更高要求，由原来单纯的文字描述，发展成文图并用，即在文字描述的基础上，形成能够与城市规划体系相融合的保护区划图[2]，使“两线”更具操作性，从而提高了文物保护与管理的精细化水平。为此，近年来业界也逐渐用“保护区划”替代“两线”划定这一通俗说法，并将其发展为保护和管理而“划定的各类区域的统称”[3]。

总之，文物保护单位的保护区划与我国文物保护单位制度相伴而生。经过数十年的实践已然证明，“抓住了保护范围就抓住了解决问题的钥匙”[4]。时至今日，保护区划已经成为各级政府部门落实《文物法》，依法开展不可移动文物日常保护与管理事务的重要依据。一般而言，保护区划从产生

[1] 束有春：《关于文物保护单位“两线”划定工作的实践与思考》，《东南文化》2010年第2期。

[2] 朱明敏：《关于文物“四有”工作的几点思考—存在问题、改进建议与发展趋势》，《广东技术师范学院学报》2012年第3期。[3] 中华人民共和国文物保护行业标准(WW/T0072–2015)—大遗址保护规划规范。

[4] 崔明：《江苏省大遗址保护规划与利用模式研究》，东南大学2006年硕士学位论文，第50页。

到运作并发挥作用，需经过划定、公布、管理三个阶段。自2010年至今，笔者参与并完成了广州地区415处市级以上文物保护单位保护区划的划定及更新工作。现结合实践经验，针对上述三个阶段进行系统梳理，以阐述我们面临的问题，并尝试提出解决办法或改进建议。

一、划定阶段

本阶段着重解决技术性问题，核心任务是将文物保护要求与政府职能部门、专家及利益相关方的意见或诉求充分融合，形成文字、图纸等技术性文件。

(一)保护范围的划定

根据《文物法》第十五条以及《文物法实施条例》第八、九条规定，保护范围是指对文物保护单位本体（以下简称“文物本体”）及周围一定范围实施重点保护的区域，要在本体之外留有一定的安全距离，确保文物保护单位的真实性和完整性。可见，保护范围要解决的是本体安全问题，是一条必备的刚性文物生命线。

对于保护范围的划定，广州一般的做法是以文物保护单位的围墙外缘或以地红线为界。如围墙本身为文物本体的，或者文物本体周边无其他建（构）筑物的，应从文物本体外延不少于5米。在同一个文物保护单位中，单体文物分布较集中的，可成片划入同一保护范围；单体文物分散或距离较远的，则分别划出。此外，考虑到保护范围内原则上不允许开展其他与文物保护无关的建设工程，故在保证文物本体安全的前提下，尽可能避免将周边市政道路、江河、私人物业等建（构）筑物纳入保护范围。

（二）建设控制地带的划定

按照《文物法》第十八条、《文物法实施条例》第十三条的要求，建设控制地带则是视实际需要，在保护范围外合理划定，为保护文物安全、环境、历史风貌而对建设项目加以限制的区域。可见，建设控制地带在某种程度上是保护范围的延伸，同样发挥保护文物安全的作用。但是与保护范围相比，它还要担负管控文物周边环境、历史风貌的任务，因此其划定形式较为灵活，同时由于覆盖范围更广，牵涉的政府部门权责、公私利益纠葛则更为复杂。

对于某些文物保护单位而言，可视实际需要不划建设控制地带，该类情况大致有以下三种：①文物保护单位本身体量较小，且周边环境已发生很大变化的，则没有必要划定建设控制地带；②与其他文物保护单位的保护区划有重合，重复划定容易造成管理混乱；③文物保护单位所处地块已被其他保护性规划（如历史街区规划或风景名胜区规划）覆盖的，则可按照既有保护性规划的控制性要求，统一管控。

如果明确某些文物保护单位需要划定建设控制地带，那么其范围一般是从保护范围外缘起向外延伸30~50米，并且边线可结合周边地块用地红线、现状道路或规划道路红线、水岸山崖等具体情况进行适当调整。另外，有视线控制需要的，应按实际情况划定。

此外，建设控制地带的分类，主要以控制地带内建筑可建高度（即“控高”）为分类标准。目前，全国各地均有不同的做法，比如，北京将建设控制地带总体分为五类[1]，对于单个文物保护单位，可

[1] 《北京市文物保护单位保护范围及建设控制地带管理规定》，http://www.bjww.gov.cn/2010/11–1/1288598605312.html，2010年11月1日。

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按实际情况分别从上述五类中选取若干类别进行配置[1]。

（三）存在问题及解决办法

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1.文物本体界定的准确性

正如前文所述，保护范围是指文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域。因此，文物本体是保护区划的逻辑起点与划定基础，即划定保护区划之前必须找准文物本体。文物本体界定是否准确，决定区划方案是否科学，这一点已成为学界共识。

在文物本体界定过程中，有两种倾向值得关注。首先是“本体缺漏”，究其原因有二：一是对文物保护单位的价值内涵研究得不够透彻，对其形制布局或分布范围认识尚不充分，从而造成部分单体文物的缺漏；二是工作方法的局限性，由于目前一般采用田野踏查的方式来确定文物本体，这对地面建（构）筑物比较有效，但对于部分遗址或墓葬类的文物，由于未开展系统的考古勘探、发掘，无法准确获知地下文物埋藏信息，从而造成本体边界不明或缺漏。

其次，与“本体缺漏”相对的是“本体泛化”。由于现行法律法规及行业标准对“文物本体”概念的定义不够明确，进而使人产生不同的理解，难以形成统一的认识。为了避免缺漏，便将其他形态的保护对象（如古树名木）囊括其中[2]，甚至还出现把周边的附属建筑或仿古新建物一并纳入本体的情况[3]。矫枉过正，同样是文物本体界定不准确的表现。

为此，在制定区划方案之前，需强化文物本体界定的科学性。结合文物保护单位的特点，展开充分的实地调查，并对调查对象仔细甄别。比如广州的古祠堂前通常会有旗杆夹，有些旗杆夹与祠堂是属于同时代或稍晚时期的，其价值内涵早已与祠堂融为一体，那么它们应该纳入本体范畴，但是有些旗杆夹却是后人近年增补的，这些就要严格排除在本体之外。对于考古工作尚未开展或开展得不够充分的遗址、墓葬类文物保护单位，可制定临时性区划方案，并尽快开展主动性考古勘探或发掘，从而为后续的保护区划修正奠定基础。

2.保护区划与现状的协调

保护区划的实质是对文物本体及周边区域的空间安排，因此要使区划方案具有可操作性，势必要依据现状进行充分协调。此处的“现状”至少涵盖三层内容：一是文物所在区域的地形地貌及土地利用现状，二是临近文物保护单位的保护区划，三是文物所在区域具有法定效力的各类城乡规划，包括控制性详细规划、修建性详细规划、名城（名镇名村）保护规划、风景名胜区规划等。

在过去较长一段时间内，业界对保护范围和建设控制地带的划定，都是以文物本体外轮廓线机械地进行等比例放大，忽视甚至无视区域内各种现状，产生的后果无疑是非常消极的：忽视地形地貌及土地利用现状，则让保护区划难以“落地”；忽视临近文物保护单位的保护区划，不同区划边界犬牙交错，造成行政资源浪费，亦使后续管理难度增加；忽视现行城乡规划，保护区划不符合规划设计的一般规律，势必造成保护区划与所在区域城乡规划难以衔接，同时也会导致文物周边重要的环境要素未能纳入区划中加以保护[4]。

因此，在设计区划方案时，应事先对上述三类现状信息进行收集，并尽量与之协调：保护区划可

[1] 何芩、李凤霞等：《关于文物保护单位及建设控制地带划定中的思考—第七批文物保护单位建控地带划定中的体会》，《北京规划建设》2008年第3期。

[2] 河南省古代建筑保护研究所：《文物保护规划案例》（第一辑），科学出版社2009年，第5页。[3] 张源清：《文物保护规划编制中的常见问题》，《中国文物报》2014年8月22日第6版。

[4] 徐映铠：《改善文物建筑保护区划工作的初步研究》，华南理工大学2012年硕士学位论文，第21页。

视实际情况沿山体水系、围墙道路等进行布置，不必完全拘泥于5米、30米之类的尺度；不同文保单位的保护范围或建设控制地带存在交叉时，低保护等级文保单位的保护区划可以纳入高保护等级文保单位的保护区划，从严控制；相同保护等级文保单位的保护区划边界可做互斥性处理，尽量避免相互交错；吸纳现行城乡规划中有利于文物保护的因素，可考虑采取规划道路、地块边线作为保护区划边界。

不过，需要强调的是，“协调”的用意，并不是意味着要保护区划一味退让、无条件屈从于现状。在设计区划方案时，我们始终要秉持“文物保护优先”原则，对于威胁文物本体安全或破坏文物周边环境要素的土地利用现状，应充分利用保护区划加以管控；当现行城乡规划与文物本体安全相冲突时，必须坚决要求对现行城乡规划进行调整。

二、公布阶段

如果说划定阶段的重心在于解决技术问题，那么公布阶段则是将前一阶段所得技术成果按照法律程序转化为具有法定约束力文件的过程。

（一）现行做法

目前，保护区划的产生路径主要有两种：一种是批量划定、公布文物保护单位的保护范围与建设控制地带；另一种是通过编制、公布文物保护单位保护规划，在规划中设置专章来完成保护区划。毕竟，保护范围和建设控制地带的划定是保护规划中最为敏感和关键的问题[1]。由于产生路径的不同，其对应的公布过程是有差异的。

前一种做法的依据是《文物法》第十五条第一款、第十八条第一款，以及《文物法实施条例》第八条第一款、第十四条。细究上述法条，我们可知，省级政府（或省级文物、城乡规划行政部门）在保护区划公布程序中起主导、把关作用—国保单位的保护范围、建设控制地带由省级政府部门划定公布，其目的是实现国保单位日常管理权限下放，落实属地管理；地市、区县级文保单位的建设控制地带，则在公布前须经省级人民政府批准，其初衷则是上收行政管理权限，强化省级政府部门对地市、区县级文保单位的保护及其周边环境的控制。

由于现行《文物法》及《文物法实施条例》未对保护规划的公布程序做出规定，目前只能按照《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》第十七、十九条的要求进行，即：国保单位的保护规划，经省级文物主管部门会同建设规划等部门组织评审并征得国务院文物主管部门同意后，由省级人民政府批准公布；省级和市、县级文物保护单位保护规划的编制审批办法，则由各省参照上述办法另行制定，广东省的做法是：省级和市、县级文物保护单位保护规划，经同级文物主管部门会同建设规划等主管部门组织评审后，由本级人民政府批准公布。

（二）存在的问题及改进建议

上收地市、区县级文保单位建设控制地带公布前审批权限，其出发点无疑是好的，在实际操作中却碰到了问题：其一，较低保护等级的文保单位数量快速增长。随着我国经济社会的持续快速发展，公众文物保护意识不断提高，中央及地方各级政府对文物工作也愈发重视，特别是经过第三次全国

[1] 王涛：《文物保护单位保护规划中保护范围和建设控制地带的划定和分级》，《东南文化》2010年第2期。

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文物普查（以下简称“三普”）后，地市、区县级文保单位数量增长很快。以广东省为例，在“三普”结束后，截至2013年，全省的地市、县级文物保护单位数量已由普查前的3000余处增长到5200余处[1]，而且近年来又不断新增，目前保守估计应达6500处以上。其二，在保护区划划定技术层面有了

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更高的要求。原先简略的文字描述根本无法满足日益精细的管理需求，要想对区划成果进行审查、把关，则势必需要省级政府部门安排更多的专业技术力量投入。也就是说，地市、县级文保单位的建设控制地带，都须报省级人民政府批准后才能公布，这项规定放在十几、二十年前或可操作，但是放在当前，面对如此巨量的地市、县级文保单位，省级政府部门对其建设控制地带不仅无法起到真正的把关作用，反而还延长了审批周期，降低了行政效率。

解决上述问题较为可行的途径是在制度设计层面进一步简政放权，落实属地管理责任。地市、县级文保单位的保护范围与建设控制地带由同级政府批准公布即可，省级人民政府的公布前审批权限应改为公布后备案，并强化省级文物行政部门的监督指导职责。

三、管理阶段

管理阶段则是依法运用保护区划，确保文物本体的安全，消解周边地区建设或发展项目对文物本体造成的压力，从而让文物古迹以更好的状态传承后世，这也是我们开展保护区划工作的初衷。

（一）现行规定

无论是保护范围，还是建设控制地带，都不是绝对意义的禁建区域，而是限建区。因此，保护区划管理的主要目标在于，为保护文物的安全、环境、历史风貌，而在区划范围内对建设工程活动加以限制，其主要法律依据为《文物法》第十七、十八、十九条。

（二）存在问题及改进建议

首先，国保、省保的保护区划均由省级政府负责划定并公布。但是国保单位保护区划内、省保单位保护范围内的建设工程活动在省级政府批准前，均要征得国务院文物行政部门同意，通俗来讲，即“划线的，不做主；做主的，不划线”，这在管理逻辑上是说不通的。其次，按照现行规定及行政审批的一般原则，要想获得国保、省保单位保护区划内建设工程许可，需由地方各级政府层层上报，直至国家层面，审批周期漫长。最后，对于保护区划内的建设工程活动的限定，较为笼统，比如《文物法》第十七条提及的“其他建设工程”“特殊情况”等概念，法规中并未明确界定及细化说明，只能“一刀切”，无法达到精细化管理。

为此，对于保护区划内建设工程活动的管理，在制度设计上，总体应秉持“谁划线，谁负责；谁公布，谁管理”的原则，理顺管理逻辑；与公布阶段一样，管理阶段的审批权限也应逐步下放，国务院文物行政部门可将国保单位保护区划内建设工程活动的决定权下放至省一级，使得前者从具体的行政审批事务中解放出来，而转向监督指导层面，监督地方政府部门在行使权力时是否合法合规，是否满足文物保护的需要。同理，省级政府及相应职能部门也可考虑将相关权限适当下放至地市一级，或选定1~2个保护区划管理情况较为典型的城市作为先行试点，然后再逐步铺开。而且关键在于将管理职权尽量下移至对文物及其周边环境最为熟悉的基层地方政府部门，从而能够更加妥善地协调

[1] 广东省文物局：《广东文化遗产·不可移动文物名录》（上册），科学出版社2013年，第3—7页。

好所涉区域内城市建设与文物保护之间的矛盾。

另外，对保护区划内的建设工程活动应按照工程性质进行细化分类管理。在实际工作中，建设工程活动一般有四种：新建、拆除、改建、加建。前两种大家都比较熟悉，管理模式上也渐趋成熟。但类似于外部整饬、内部装修的改建，或旧楼加装电梯的加建活动，近年来逐渐增多。尤其在旧城区，居民改善居住条件的欲望愈发强烈，并且对于改建、加建工程行为的管控，往往会牵涉私有产权人的切身利益。所以在管理流程上，可考虑将改建、加建等小规模建设工程活动的审批权限，无论不可移动文物保护等级的高低，均下放至地市甚至是区县一级，缩短审批周期，落实精细化管理。

结 语

保护区划既是文物保护单位的安全屏障，也是实施有效管理的有力手段。如何尽量发挥保护区划的效用，不单要从技术角度下功夫，还要在制度设计层面做好铺排。同时，需要注意的是，保护区划的三个阶段是循环相接的，绝非划定公布之后就一成不变，其边线与管控要求应结合对文物保护单位的认知深度和管理实践，进行动态维护与修正，使得保护区划管理更加贴合实际，切实发挥确保文物本体安全、协调周边环境的作用，并成为城乡综合治理的组成部分。

（责任编辑：张红艳）

Discussion on the Protection Zoning of Historical and Cultural Sites under Government Protection

Zhu Mingmin

Abstract: The protection zoning system of historical and cultural sites has been proven by practice to be highly effective. The zoning system not only puts the archaeological sites under government protection, it also controls the development of the area near the sites. To implement the plan effectively, technology and the management system should be carefully examined. Through sectional analysis of the operation process, this paper raises the existing issues and suggests solutions.

Keywords: Historical and Cultural Sites under Government Protection, Protection Zoning, Protection Area, Development Control Area

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