中国农业的发展道路与农民问题的出路

２０１３年４月　Ａｐｒ．，２０１３　第４期（总第１９６期）　中州学刊　Ａｃａｄｅｍｉｃ　Ｊｏｕｍ￣ｏｆ　Ｚｈｏｎｇｚｈｏｕ　Ｎｏ．４　【三农聚焦】　中国农业的发展道路与农民问题的出路木　张伟兵　摘　要：长期以来，国内主流观点是通过加速城市化进程来解决农民问题。实际上，解决农民问题还可以有另一条　道路，即大力发展农业，使农业承担起农民就业和获取生活希望的职责。中国城市化进程的长期性和超大人口规　模的国情决定了解决农民问题不能锁定在单一的城市化路径上，农业发展与推进城市化，两者应相辅相成。在生　态文明建设战略要求下，中国农业的发展方向是建设生态农业、富民产业。为此，需要全面构建农业和农村发展的　经济社会政策，充分发挥农业扩大就业、带动经济增长、保护生态的功能；需要高度认识农业发展与城市化的互动　关系，走有序城市化道路，构建城乡二元协调共生的新格局，实现农业发展、农民富裕、农村繁荣的宏伟目标。　关键词：农业发展；农民问题；城市化；生态文明建设　中图分类号：Ｃ９１２．８２　文献标识码：Ａ　文章编号：１００３－－－０７５１（２０１３）ｏ４—Ｏｏ４６—０５　第一，在城市化水平总体大幅提升的背景下，中　一、城市化进程下农民出路的反思　国城市化质量并未稳步提高，“半城市化”特征明　农民问题是一个经典话题。长期以来，国内主　显。许多研究者指出，造成这一现象的根本原因在　流观点认为，中国农民人数太多，土地产出太少，建　于，虽然改革开放以来中国大、中城市和沿海地区工　立在一家一户小农经济基础上的中国农业难以形成　业化的扩张吸引了大量农民进城务工经商，但中国　一个现代意义上的产业，这是造成农民收入低以及　制造业和城市服务业在全球产业分工链条中所处的　农村落后的症结所在。解决农民问题的政策措施是　中低端位置并不能为绝大部分农民工提供在城市安　加快城市化进程，把大量农民从土地上解放出来、转　家落户的足够的就业条件和经济基础，中国制造业　移出去，保留少许村庄和农民，形成土地的规模化、　和城市服务业的转型升级是一个相当长期的过　集约化经营，提高农业劳动生产率和商品率，使农业　程。　这就决定了相当数量的农民工将长期处于“流　成为一个有利可图的产业，这样才能使农民富裕起　动”状态，很难在短期内快速转变为城市居民。　来。因此，城市化道路是解决农民问题的根本出路。　第二，在城市化快速推进过程中，农民的增收难　依照世界主要工业化国家的现代化经验和中国　题并未得到彻底解决。目前，城市化发展虽然使大　人多地少的国情，中国迫切需要在城市化进程中减　量农村剩余劳动力从农村转移到城市，但并没有自　少农民，减缓农村内部高度紧张的人地关系。但是，　然而然地带来农业的规模化、集约化经营。总体上　农民问题的解决是否可以完全依赖城市化道路？这　看，农业并没有因城市化而变成一个有利可图的产　一思路值得商榷。笔者认为，如果把农民问题的解　业。相反，伴随着城市化进程，“农村空心化、农业　决过分寄托于城市化道路，解决农民问题反而会受　兼业化、农民老龄化”的局面越来越严重。农民要　到阻碍。改革开放３０多年的实践经验已经证明，通　维持一份相对体面的生活，必须要依靠外出务工才　过城市化道路解决农民问题面临诸多困境。　能实现。此外，快速扩张的城市化带来的另外一个　收稿日期：２Ｏ１２—１１—＿２７　基金项目：国家社会科学基金项目《村庄撤并与农民生活变迁研究》（１２ＢＳＨ０１７）的阶段性成果之一。　作者简介：张伟兵，男，长治学院历史系副主任，副教授，社会学博士（长治０４６０１１）。　４６　中国农业的发展道路与农民问题的出路　问题是建设用地的非理性扩张，大量农业用地被征　用为建设用地，农民被迫城市化，土地征用中的社会　矛盾非常突出。这种状况对农业生产和国家的粮食　安全构成了巨大的挑战。　这对于维护国家安全、稳步推进城市化乃至最终全　面建成小康社会具有重要的意义。　二、农业的发展道路与农民的新出路　第三，在目前的城市化过程中，城市的容纳能力　有限，无法吸纳绝大多数农民。虽然目前倡导的土　地、户籍等制度改革的确能够给予农民身份自由，导　中国的城市化将是一个长期的过程。目前，在　采取更加稳妥的城市化战略的同时，加快农业发展　也可以成为解决农民问题的另一条出路。那么，如　致农民向城市流动，但是，市场机制与城市的生态机　制具有很强的竞争性和规范性，这种竞争性和规范　性必然要求对大量进城的农民实行资格审查（如在　城市落户必须具备稳定的工作、购置房屋、进行投资　等），这种资格审查使大多数农民难以定居城市。　据预测，２０３０年之后中国人口将逐渐达到１５亿或　更多，即使按照乐观预期，届时城市化率达到　６０％＿７０％，仍有大约４．５亿＿＿６亿人口生活在农　村。　这是一个不容忽视的基本现实和国情。也就　是说，即使城市化率达到很高的水平，中国也没有可　能将绝大部分农村人口全部转移到城市，仍有大量　的人口必须依赖农村和农业生活。在１８亿亩的耕　地总量下，农地配置比例不会发生太大的变化，分散　的农户经营方式将长期保持，农民既不离乡也不离　土的生产和生活方式将长期存在。　基于上述分析，笔者认为，城市化道路很难彻底　解决农民问题，无论是从中国城市化的长期性还是　从超大人口规模的现实出发，农民问题的解决思路　均不能锁定在单一的城市化路径上，农民问题需要　换一个角度重新思考。　从逻辑上讲，农业是农民从事的产业活动，农民　与农业息息相关。中国农民问题的反复，说到底是　中国农业问题的反映。农业问题解决不好，农民问　题的解决就失去了坚实的基础。农民生产积极性的　高低，与农业经营体制和农业产业收益紧密相连。　如果农民能够从农业中获得足够的收益，将有相当　多的农民积极从事农业生产，农业也将会解决相当　一部分农民的就业和生活问题。现实中农民纷纷外　出打工或另谋他业　在某种意义上就是因为农民从　农业经营中看不到希望。因此，在目前大力强调推　进城市化进程的背景下，应高度重视农业发展的战　略意义。在一个较长的历史时期内，我们既需要在　工业化、城市化过程中逐步减少农民，也需要关注农　业，使农业承担起农民就业和获取生活希望的职责，　使留在农村和土地上的人们获得幸福美满的生活。　何在农业和农民之间建立起一种有机的联系来推动　农民问题的解决？笔者认为，应该有一套完整系统　的顶层设计，形成巩固农业生产、富裕农民和复兴农　村公共生活的长期稳定的综合性战略。这个顶层设　计包括发展方向、发展模式、组织载体和政策机制四　个方面。　１．农业的发展方向　２００７年，中共中央一号文件提出现代农业的多　功能特性。２００８年，党的十七届三中全会依据“生　态文明”的理念，把农业发展的目标确定为形成“资　源节约型环境友好型农业”。２０１２年，党的十八大　进一步提出了“大力推进生态文明建设”的战略要　求。因此，立足于时代要求和社会发展趋势，无论是　目前还是将来，农业的发展方向是把农业建设成为　富民产业和生态产业。　把农业建设成为富民产业和生态产业，意味着：　第一，农民无需全部进城，也无需改变身份，而是在　家乡通过从事农业或其他涉农产业获得安居乐业、　低碳环保、绿色健康的现代生活。第二，农村将保留　它的原貌和特色，有相当比例的农耕土地和绿色原　野，有洁净的空气、水和多样化的动物、植物。第三，　能最大程度地留住农村的人、财、物等资源，恢复和　重建农村的公共生活和农民的合作机制，大规模地　开展农村交通、水电、通讯、教育、医疗卫生等公共事　业建设，使村民自治和农村公共服务投入焕发出生　机和活力。第四，农业生产得到合理的回报，传统低　碳环保的农耕技术得到传承和发扬，新型的农业生　态技术获得推广和生长的空间，中国的食品安全、粮　食安全、国家安全获得基本保障，实现农业生产的经　济价值、生态价值和社会价值的协调统一。总之，把　握农业的发展方向，使农民的现代化、农村的现代化　走出中国特色之路，形成既不同于传统封闭的农村　社会，也不同于脱离自然生态的现代城市社会的生　产、生活空间，应成为今后解决农民问题的重要内　容。　４７　中州学刊２０１３年第４期　２．农业的发展模式　组织体系，走“农民共同富裕、集体发声”的道路。　３．农业发展的组织载体　在不主张资本下乡的农业发展模式下，当前需　要大力加强和发展三类农民组织：一是村民自治组　织（村民委员会）；二是经济性合作组织（如农民专　业合作社）；三是公益性社区服务组织（如老年协　会、妇女协会等）。首先需要大力加强村民委员会　的职能。从法律地位和职能上讲，村民委员会作为　近年来，在农业集约化、规模化、产业化等价值　取向的指引下，很多地方都在大力推动农村土地流　转和农业的规模经营，兴办各种现代农业园区，或者　采用“公司＋农户”、“公司＋基地＋农户”等形式将　农户家庭生产和大市场相连接。很多学者和地方政　府把这种模式作为中国农业现代化的出路和方向。　上述农业模式实质上是模仿美国式的“土地大　集中、资本大投入、企业式管理”的农业经营模式。　如果我们盲目推行这种农业经营模式，很容易出现　经济和生态的双重困境：一是长期规模化造成的单　一种植所带来的恶果。农业的规模化、产业化遵循　的是资本追求利润的规律，这必然导致追求规模化　的单一种植。长期规模化的单一种植，会导致土地　肥力衰减，农作物多样性遭到破坏，陷入使用化肥、　农药、除草剂、转基因种子的恶性循环之中。二是资　本替代劳动的结果。资本替代劳动虽然可以提高人　均劳动生产率，但容易导致劳动力失业和两极分化，　这与我们期望的共同富裕的发展方向是背道而驰　的。菲律宾及一些拉美国家模仿美国的农业资本主　义道路所引起的经济社会困境值得我们深刻反　思。③　其实，实现农业现代化和农业规模经营还有另　一条路可走，即通过小农户互助合作及其联合的组　织制度安排实现农业的规模经营　。这是日本、韩　国、以色列、中国台湾等国家和地区农业发展的基本　经验。这些国家和地区与中国大陆一样，普遍存在　人多地少、耕地资源严重短缺的矛盾。他们在培育　现代农业的过程中，并没有选择美国式的农业道路，　而是把着力点放在大力发展先进的生物科技和小型　机械上，鼓励农民开展精耕细作，大幅度提高土地产　出率，紧密围绕农业生产的各个环节和农村社会生　活各个方面的需求，建立起一整套完善的组织和服　务体系，把涉农利润留在农村内部，以保障农民收入　与城镇居民收入处在相对均衡的水平上。因此，借　鉴上述国家和地区农业发展的经验，立足于未来仍　有几亿人口依赖农村和土地生活的现实，中国农业　的发展模式或者其主流模式不是鼓励资本下乡集中　土地、发展农业龙头企业的美国模式，而是农民合作　模式，即在稳定家庭承包经营的基础上通过小农户　联合实现规模经营，壮大村庄集体的经济实力，大量　发展农民的合作经济组织，完善农业服务的制度和　４８　村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自　治组织，承担着维护社区稳定、发展村庄经济和提供　村庄公共物品的功能，其职能范围覆盖了全体农户，　作用和影响是综合性的。从现实影响力和绝大部分　农村的状况看，目前能够大范围动员农民、在农民心　目中具有较强影响力的组织仍首推村民委员会。因　此，农业发展方向的变革和农业生产方式的转型离　不开村民委员会组织力量的推动。其次要大力培育　和扶持农民专业合作社与农村社区服务组织的发　展。农民专业合作社和农村社区服务组织虽然功能　比较单一，主要代表农村中的部分农户和人群，但这　两个组织在培育村庄的社会资本和合作能力、凝聚　人心、调整农业产业结构、繁荣村庄的公共生活等方　面也能够发挥较大的作用。这两类组织需要得到进　一步引导、规范和支持。　４．今后农业发展的政策机制　第一，强化村民委员会职能，发挥双层经营体制　的组织功效。转变农业生产方式，把农业建设成为　富民产业、生态产业，首先要强化村民委员会职能，　发挥双层经营体制的组织功效。在取消农业税和建　设社会主义新农村的背景下，农业和农村政策的改　革方向不仅要注重减轻农民负担，给单个农户发放　各种支农补贴，而且亟须设计新的政策机制，恢复和　提高村民委员会发展农业、服务农村的综合功能，使　其重新担负起土地集体所有制基础上的合作生产组　织职能。这个思路符合邓小平１９９３年３月所说的　“两次飞跃”的思想——重回集体所有制和集体经　济为主导的“统分结合双层经营体制”，分散的农户　不再作为农业生产的唯一组织单位。强化村民委员　会的农业生产职能，将不仅使农业生产获得农田水　利基本建设和新技术推广等方面的有力支撑，而且　也是农民有效参与村庄政治、完善村民自治制度的　需要。　第二，全面构建农村和农业的经济社会政策。　围绕着把农业建设成为富民产业、生态产业的改革　方向，亟须全面构建农村和农业的经济社会政策，使　留在农村的农民从农业生产和经营中获得足够的收　益。在坚持多予少取放活方针的基础上，进一步的　改革措施是：一是加大农民的培训力度，对农民参加　技术培训予以大幅度补贴，提升农村社会的人力资　本。积极培训农民在继承优良的传统农耕技术的基　础上，掌握生态农业技术，改造传统农业。二是借鉴　日本、韩国、中国台湾发展农业和农村的经验，扶持　真正的农民专业合作社，加大对农民专业合作社的　补贴和支持力度，支持村集体和农民合作组织在农　产品加工、营销及生产资料的供应等领域享有充分　的收益权。三是改变目前直补到户的政策，把直补　到户变为直补到真正的粮食生产者。四是搞好村民　自治的经济基础。国家应把相当部分的财政资金转　移到村集体，通过村庄民主的方式使村民委员会承　担起提供农村公共物品的责任，大幅增加水利建设　投入，重建农业生产的技术服务体系。五是动员社　会资源，构建新型的城乡“公平贸易”框架，拓宽健　康农产品的营销渠道，把农产品加工、流通环节的利　润在生产者和消费者之间重新分配，形成消费者一　生产者一环境保护之间的良性循环机制。六是增加　农地的财产性收入，保证国家粮食安全。在村民共　同体的主导下，对村庄土地进行整理和改良，同时改　良更多的荒地、盐碱地，实施“非转农”，国家在现有　的“土地增减挂钩政策”的框架内，对农民和村民集　体给予高额补贴。这既增强了农业生产的吸引力，　也增加了农民财产性收入，同时还保障了粮食安全，　是一举三得、利国利民的好方法。这就需要保护土　地，巩固和提高村集体的行动能力，而不是去土地集　体所有制和削弱村民自治的经济基础。　第三，有序推进城市化，减缓“村庄撤并”，保护　更多的村落和农田。随着城市建设速度的加快和城　市规模的扩张，各种招商引资和项目开发中的农地　征用越来越多。在土地资源越来越紧张的情况下，　一些部门试图利用“土地增减挂钩政策”撤并村庄，　通过农民集中居住来增加城市的土地供应。但村庄　撤并从根本上改变了农村的原生态环境，改变了农　民对农业前途和村庄生活的预期，促使农村社区更　快地向城市演变，农业生产和村庄生活面临着新的　考验。要改善这种局面，就需要按照党的十八大的　要求，优化国土空间开发格局，控制开发强度，科学　中国农业的发展道路与农民问题的出路　规划城市群规模和布局，有序推进农业转移人口市　民化，给农业留下更多的良田，形成工农互惠、城乡　一体的新型工农、城乡关系。　三、农业发展的进一步思考与讨论　目前，中国正在步人一个加快转变经济发展方　式、强调生态文明建设的新时代。党的十八大报告　指出：“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形　成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产　方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，　为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作　出贡献。”党的十八大的论述为今后加快农业发展　方式转型、把中国农业建设成为富民产业、生态产业　提供了有力的支撑。我们必须充分认识到，现实生　活中复杂的利益格局和错误的理念仍在极大地阻碍　着农业的发展。因此，为顺应生态文明建设的要求，　我们不仅要明确农业发展的方向和政策机制，还必　须清除长期以来的一些错误理念甚至偏见，厘清各　种复杂关系，加快政府职能转型，进一步形成农业发　展的有利环境。　１．走出“刘易斯理论”的局限，高度认识农业与　城市化的关系　长期以来，我们之所以在推进城市化的过程中　忽视了农业的发展，与“刘易斯理论”的影响是分不　开的。１９５４年，美国经济学家阿瑟・刘易斯提出了　二元经济理论。该理论认为在发展中国家存在着二　元经济部门，其中一元是现代部门，主要是市场化的　现代工业部门，一元是传统农业部门。封闭而低效　的传统农业部门拥有大量的隐性失业劳动力，只要　提供维持最低生活水平的工资，就能有无限的劳动　力供给。所谓的发展，就是通过发展现代部门即通　过工业化和城市化转移农村剩余劳动力。当然，发　展到一定程度，工业应当反哺农业。刘易斯的二元　经济理论及建立在其上的工业化和城市化理论深深　影响了中国的经济社会政策。然而，在我们按照刘　易斯的二元经济理论大力推进工业化和城市化的进　程中，却产生了很多始料未及的消极后果，如城乡发　展差距持续扩大、农民工体制、农业滞后等问题以及　农村留守老人和留守儿童等社会问题。　实际上，舒尔茨、费景汗和拉尼斯等人都对刘易　斯的二元经济理论提出过质疑和批评。如费景汗和　拉尼斯在对刘易斯的“二元经济理论”进行修正时　４９　中州学刊２０１３年第４期　就指出，如果不重视农业在促进工业增长方面的重　要性，就会造成农业的停滞；因农业生产率提高而出　现的剩余产品，应该是农业中的劳动力向工业流动　的先决条件，否则工业中新吸收的来自农业的劳动　力就没有口粮和其他农产品的供应。显然，费景汗　和拉尼斯强调了农业和工业的互动性和相互依存　性，把农业也作为一个主动的部门。舒尔茨也指出，　农业也可以成为亮丽的经济增长点，关键是改造传　统农业，加强对农民的人力资本投资。上述理论的　反思对我们的启示是，我们不仅要在工业化、城市化　过程中逐步减少农民，更应该认真反思忽视农业、单　纯强调城市化所带来的一系列经济社会失衡现象，　重新认识农业发展对于推进城市化和解决“三农”　问题的积极作用，坚持走有序城市化与新农村建设　良性互动、协调共进的道路。　２．顺应生态文明建设的要求，着力提高农业扩　大就业、带动经济增长、保护生态的功能　目前，全社会对食品安全问题和生态环境问题　高度关注，对有机食品、绿色食品的需求与日俱增。　这个时代背景为农业生产方式的转型和农业发展提　供了前所未有的良好机遇。在合理的政策引导和支　持下，通过农民合作，建设一个高效率的生态农业是　可以变为现实的。⑨我们应该认识到，目前中国的农　业体系是一个高度依赖石油、化肥、农药及其衍生品　的生产和食品体系，其危害已经非常明显。在生态　文明建设的要求下，政府应该出台明确的政策和发　展规划引导农业的转型和重建，把支持可持续的生　态农业、有机农业作为各级政府长期的发展政策。　如果我们把购买碳酸饮料和高脂高糖类的垃圾食品　的钱用于购买有机农产品及其加工产品，相关的产　业发展起来，而且没有跨国公司抽取利润，完全可以　创造大量的工作机会，让更多的人安居乐业。值得　指出的是，围绕着建设生态农业这个核心，农村的养　殖业、传统的手工业以及凝聚中华五千年文明的乡　土文化、民间艺术等都可以得到恢复和重建，从而带　动乡村旅游业的发展。无论是农村的种植业、养殖　业，还是手工业和旅游业，都属于劳动密集型产业，　是真正的富民产业。农业的转型和发展可以使农村　提供富裕而有意义的生活，大量的人口会留在农村，　建设农村。生态农业及相关产业为我们提供了尝试　的可能性和广阔的空间。　５０　３．加快政府职能转型，加快培育服务农业的社　会力量　政府职能转型和各种体制改革是关系到农业发　展的重要环节。在生态文明建设的要求下，政府必　须有清楚的目标定位，并扮演好自己的角色。具体　来说，就是从城市拆迁和农地征用的“操盘手”切实　转变为公共服务的提供者，恢复和提高政府的应有　职能。改变以ＧＤＰ为主要目标的增长方式，推进以　征地制度改革为重点的土地制度改革，加快建立公　共财政制度，加大农村义务教育、基本社会保障、粮　食生产及农村劳动力培训等方面的财政支出。同　时，政府应创新农村社会的管理体制，继续规范和深　化以村民自治为代表的基层民主，采用财政扶持、购　买服务、税费减免等方式促进农村各类社会组织的　成长和发育，建立健全一个能够凝聚各方力量的治　理主体结构。引导和规范社会组织提高市场竞争能　力，把涉农产业的利润留在农村内部，增大农村的社　会资本和农业发展的内生力量。　总之，在当前大力推进城市化和人口流动的实　践过程中，农业发展的作用和战略意义得到进一步　凸显，农业发展成为一条解决农民问题的新路径。　农业的转型和发展将可以为农民提供一种富裕而有　意义的生活。这意味着要面临和克服很多的挑战及　困难。事物的发展过程往往是这样，而恰是在这样　的矛盾运动中，产生了农业发展、农民富裕、农村复　兴的机遇和希望。　注释　①陈昕：《市场条件下中国农村劳动力转移问题与政策选择》，参见　黄平、杜铭那克：《农民工反贫困：城市问题与政策导向》，社会科学　文献出版社，２００６年，第５８页。②陈锡文：《农村改革发展的形势任　务和总体思路》，参见余估：《城乡统筹与农村改革发展》，人民出版　社，２０１１年，第２１页。③李昌平：《三农问题，中国要避免做菲律宾　第二》，《学习月刊１２００８年第４期（上半月）。④杨团：《移植台湾农　会经验建设大陆综合农协》，参见杨团、高鉴国：《当代社会政策研　究》，中国劳动社会保障出版社，２０１０年，第２５７页。⑤古巴的农业　经验为我们提供了值得借鉴的范例。参见Ｆｅｍａｎｄｏ　Ｆｕｎｅｓ：《古巴的　有机农业运动》，《开放时代１２ｏｔｏ年第４期；Ｌａｕｒａ　Ｊ．Ｅｎｆｉｑｕｅｚ：《古　巴１９９０年以后的经济改革与新农民化》，《开放时代》２０１０年第４　期；文佳筠：《环境和资源危机时代农业向何处去？——古巴、朝鲜　和美国农业的启示》，《开放时代１２０１０年第４期。　责任编辑：海玉