关于城市土地资本运营的对策与思考

城市土地是城市建设与发展中最重要的资产。城市土地作为资本按照市场法则要求进行经营和运作，是城市经营战略的首要的关键环节。如何通过土地资本的最大增值解决城市发展资金问题；健全土地对城市空间和城市建设多样化的承载功能；通过调控土地供应状况来调整城市发展方向和发展规模，增强城市发展潜力，这些则是开展土地资本运营迫切需要回答和解决的基本课题。一、政府的职责和开展城市土地资本运营的实践意义#$城市土地资本运营的基本内涵。城市土地资本运营就是在市场经济条件下，围绕城市经营战略，政府用经营手段运作土地资本，实现土地资源的优化配置和土地资产效益的最大化。土地使用制度改革以后，城市土地资源就是以财产状态出现的土地，是商品化的土地和土地资本，从而推动了土地的资产属性和资本属性逐步显现与确定，成为城市建设和国企改革最重要的融资渠道。土地资本运营概念引入社会主义市场经济体制和运营机制，则是顺应土地制度改革和市场经济发展内在要求而进行的制度创新，是对传统计划体制供地方式的重大变革。谢

安军

!$城市土地资本运营中政府的作为。新形势下政府配置资源的领域和功能主要体现在对有限资源的优化、整合和盘活。目前，政府管理城市存在两方面的制约因素：一是土地分散在各土地使用者手中，可供政府调控的土地资源短缺；二是城市建设资金拮据，城市化进程缓慢。城市土地属于国家所有，城市土地资本运营是权力和利益的再调整，涉及到方方面面，其运营主体必然是城市政府。通过政府主导和垄断城市土地资本运营，是现行土地使用制度改革下的一大优势。牢牢把握和发挥这种优势，才能真正实现政府对土地一级市场的宏观调控，尽快建立统一、开放、竞争、有序的城市土地市场，盘活土地资产，推动城市经济和城市建设快速发展。运关营于的城对市策土与地思资考本财政收入，积累建设资金，服务城市发展，改善城市形象。二是有利于优化土地利用结构和城市建设总体规划的实施，避免盲目建设和重复建设，加快实现城镇化目标。三是有利于优化配置城市土地资源。提高市场配置比率，集约利用土地，缓$解耕地占用压力。四是有利于企业转产、兼并、改制、重组、退市进郊或利用富余土地进行开发，有效确立以政府政策导向为主的城市建设开发格局与速度。五是有利于改善投资环境，以土地为载体开展招商引资。二、实践中城市土地资本运营的途径与措施!%$当前城市土地资本运营的紧迫性和实践的重要性。这些年来，四川尽管在城市土地资本运营方面进行了积极有益的探索，特别是成都、乐山、宜宾、内江、彭州等地以地生财，以财包装，以城建城，已取得初步成效，但总体上说，与兄弟省市在开展土地资本运营的认识、机制、市场环境、范围与力度、收益与效果等方面差距是明显的。目前，全省有!\"—&\"’的城市土地处于闲置和低效市场配置状态，许多黄金地段没有发挥出黄金效益。与此同时，土地资产管理不到位，土地供应、交易缺乏有效制度，透明度低，随意性大，造成国有土地资产流失较为严重。实践证明，开展城市土地资本运营有五个“有利于”：一是有利于充分体现国有土地资产的保值增值，增加政府#$建立统一的管理体制和机制。要实现政府对土地市场的高度垄断和集中统一管理，控制土地供应源头，切实堵住形形色色的供地渠道，一是推行新增建设用地“六统一”管理，即统一规划、统一征用、!\"国土经济!\"\"!年第一期

!\"理论探讨

统一储备、统一开放、统一供应和统一监督管理，实现，“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水。”二是加强存量土地管理。重点加强划拨土地使用权转让、出租、抵押和改变用途管理。三是积极探索和完善农村集体土地和城乡结合部土地的流转管理，既要鼓励这部份土地依法流转，合理利用，又要防止出现新的供地源头，扰乱政府对土地一级市场的高度垄断。期发布市场信息和开展市场查询。三是强化市场调控手段。四是注意发挥价格的杠杆作用。要通过清理整顿，切实(#认真清理整顿土地市场。扭转“实物地租”、无项目无计划供地、擅自扩大划拨协议供地范围、滥用经济适用房等名义扩大低价供地范围、随意减免地价等错误做法，实现土地资源和资产的高效集约利用，真正形成政府运作城市土地的良性机制，推动城市土地可持续运营和城市可持续发展。三、当前开展城市土地资本运营需要注意解决的几个问题提高认识。实践证明，抓改革，必须)#转变观念，首先从解放思想入手。各地政府和各有关部门，要站在资本运营的高度，从经营城市的全局出发，牢固树立经营城市土地的理念，克服土地资本运营实践中不必要的担心和顾虑，把解放思想的要求落实到实践当中。只有认识提高了，思想统一了，路子拓宽了，才能真正通过土地资本运营，释放城市土地资产的巨大潜能，实现经济发展和土地收益的良性互动和相互促进，从而使整个城市不断增值。健全机构。土地资本运营政策性!#强化领导，强，涉及面广，必须切实加强组织领导。各地政府要把这项工作摆上重要议事日程，列入政府一把手工程，建立完善的管理决策体系，层层落实目标责任制，科学规划，精心组织，完善机制，稳步推进，真正抓出成效。要建立土地资本运营领导机构。各市县应当成立土地资本运营管理委员会和土地资本运营中心，政府领导任管委会主任，有关部门主要负责人为成员，土地资本运营中心设在国土资源部门。管委会对土地资本运营中的重大问题进行决策，土地资本运营中心是城市土地资本运营的直接操作主体。论证和出台城市土地资本运营实$#尽快研究、施方案与办法，特别是要结合实际，抓紧制订有关土地收购储备、招标拍卖、租赁等相关配套规章文件和土地市场运行规则。尽快组织力量，摸清城市存量土地的数量，算清总帐，抓好规划安排，大力推进城市土地资本运营进程。储备和供应制%#抓紧建立国有土地统一收回、度，多渠道多途径解决土地市场建设启动资金，特别是要做好土地收购储备资金的调度和筹措工作。规范&#抓紧建立和完善土地市场中介服务体系，中介组织服务行为。夯实涉及土地资本运营的各项基础工作，形成较为扎实的基础工作体系，切实为参与土地市场运行的各方提供优质服务和支持平台。积累经验后再逐步推行。协调’#先试点后规范，好各方面的关系，形成合力，推动城市土地资本运营顺利进行。（作者单位：四川省国土资源厅）国土经济!\"\"!年第一期!)

!#积极开展土地收购储备。要在摸清市场供求情况的基础上，有计划适度地开展城市土地收购储备。这样做既可以将原来分散的闲置土地掌握起来，统一归政府调配，政府牢牢把握住土地的收购权和批发权，又可以将明确规划条件和基础设施配套的土地，通过净地出让方式有计划地推向市场，实现土地投入增值和公共增值，从而强化政府对土地供应的主导地位，为全面开展土地资本运营提供重要保障。$#严格控制供地总量。一是要科学制订土地利用总体规划。城镇建设用地总量不得突破土地利用总体规划确定的规模。二是要严格按照土地利用年度计划供地。要本着供略小于求的原则，确定供地计划，限量供应，择机而卖，提升土地资产价值。三是进一步完善计划管理。凡城市规划区范围内需要盘活的国有存量土地、闲置土地和新增建设用地都要统一纳入政府土地储备库和供地计划。%#全方位推行土地有偿使用。要着力推进土地使用制度改革，扩大土地有偿使用范围。要对商品房开发、金融、商业、旅游、服务等经营性用地依法全部实行有偿供应。要重点搞好地价管理、土地收益管理、土地资产处置管理和土地有偿使用收益的合理分配。与此同时，要积极推进存量土地租赁制度，切实把经营性用地全面纳入有偿使用范围。&#大力推行土地招标拍卖。要严格控制协议出让，大力推行阳光操作下的招标拍卖。要对经营性房地产用地一律实行招标拍卖，有特殊情况需要协议出让的，必须经市县土地主管部门集体讨论提出意见，报市县政府或土地收购储备出让管理机构集体研究批准。其他经营性用地，没有特殊情况的，必须依法进行招标拍卖公开，引导土地使用权进场交易，实现土地资源的市场配置。土地收购储备，只解’#加快土地有形市场建设。决土地一级市场问题，而二、三级市场的发育，要靠构建土地有形市场来完成。要有效遏制土地私下交易和隐形交易，必须在以下方面重点突破：一是设立土地交易中心或交易所，建立比较规范的市场进入、交易和竞争规则。二是推行政务公开，强化窗口办文和集体会审制度，逐步建立市场信息系统，定