哈尔滨商业大学学报(社会科学版）
JOURNAL OF HARBINUNIVERSITYOF COMMERCE
No. 1,2019 Serial No. 164
促进区域协调发展财税规制的主体与路径
王曙光，李金耀，章力丹
(哈尔滨商业大学财政与公共管理学院,哈尔滨150028)
摘要：财税规制是以财税法律制度建设为核心，强调政府之间的财税关系协调和经济利益共享，对促进
新时代区域协调发展具有重要的理论和现实意义。通过对区域协调发展和财税规制内涵的梳理，确定其财税 规制的共同原则、自主原则和效率原则，构建“一体三翼”财税规制主体结构，并基于优化区域间产业集聚、加强 区域间制度协调和深化跨区生态文明建设三大核心任务，提出完善财税规制的法律体系、创新财税规制的主要 模式和严格财税规制的执行监督等区域协调发展财税规制的路径。
关键词：区域协调发展;财税规制；财税政策
中图分类号:F812.42 文献标志码:A 文章编号：1671 -7112(2019)01 -0085 -10
引言
在区域协调发展战略中，中央与地方的根本 利益具有统一性。现代国家治理体系下，各级政 府政策创新虽主导权增大，但因区域经济与行政 区经济矛盾而消解了财税政策创新的实效。财税 规制的优势体现了财税法对财税政策创新的权威 供给，能有效规避政府在解决区域经济多元利益 矛盾时的“盲动”行为，即政府“自利动机”诱发的 “以邻为壑”和发展过程中“囚徒困境”博弈模式。 财税规制框架的存在赋其合理预期，政府在财税 政策创新中利益、秩序和正义的统一，无疑会更兼 顾公共财产治理与区域利益平衡。概其要者，财 税规制持社会本位的基本立场，其民意吸纳机制 赋予经济区域以独立主格地位，既可破解“集体 行动困境”和部门利益藩篱，又可祛除财税政策 制定的依赖，提高财税规制促进区域协调发展的 效力。
一、区域协调发展与财税规制的基本分析(一）区域协调发展的内涵
党的十九大将我国的区域发展战略从“区域 经济协调发展”调整为“区域协调发展”。新时代 的区域协调发展是以区域开放和区域利益协调为 前提，在四大区域（东部、中部、西部和东北地区） 通过互相分工合作、加快后发地区经济快速发展 的基础上，使区际发展差异稳定在合理适度的范 围并逐步收敛的动态过程。其中，发展差异包括 要素投入比例、产业结构、居民福利水平和财富分 配状况、基本公共服务水平、自然环境和生态演化 等方面。我国区域发展可分为五个阶段，包括基 于“工业强国”的区域经济平衡发展阶段（1950 - 1977年）、基于“两个大局”的向沿海倾斜非均衡 区域经济发展阶段（1978 -1991年）、基于“南方 讲话”的区域协调发展战略初步形成阶段（1992 -1998年）、基于“科学发展观”的区域经济协调
收稿日期:2018 -03 -16基金项目：国家社会科学基金项目“区域经济协调发展的财税政策创新与机制研究”（14BJY003)作者简介：王曙光（1963 -),男，山东青岛人，教授，博士生导师，从事财税理论与公共政策方面研究；李金耀（1991 -),男，山东临沂人，博士研究生，从事财税理论与政策方面研究；章力丹（1992 -),女，黑龙江双鸭山人，财政学博士研 究生，从事财税理论与政策方面研究。
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发展战略全面实施阶段（1999 -2013年）、基于 “新发展理念”的区域经济协调发展战略深化改 革阶段(2014年至今）。
在经济新常态背景下，区域发展协调性虽有 所增强，但在从高速到中高速转型调档的基本面 下，呈现出“东部缓慢降速、东北快速下滑、中部 较为稳定、西部相对高速”的发展图景，我国GDP 增长率由2010年的10. 63%持续降至2017年的 6.9%。各区域也呈全面降速态势，“十一五”和 “十二五”的两个“五年”之间四大区域经济增长 率平均下降3. 46%，降幅最大的为东北地区 5.08%，降幅最小的为西部地区2. 19%，前者桎 梏于新旧动能青黄不接，后者则处于投资拉动增 长红利期。此外，创新能力不足阻滞转型升级、公 共服务水平差距引致虹吸效应、人力资本等要素 拉引力不均产生回波效应等因素不仅加剧了区域 发展差异的扩大，还导致南北之间和省域之间区 域分化等新问题的产生，如南北省区GDP增速差 距由2013年的0. 7个百分点上升至2018年上半 年的1.4个百分点。
在社会经济发展的新时代，我国区域协调发 展不仅是一种对区域之间经济关系的描述，更是 对技术创新驱动型、统筹协调全面型、生态文明持 续型、市场开放融合型、利益共享普惠型发展模式 的统合要求，其具体载体为区域经济“共同体”， 本质为人全面协调发展的“联合体”。现阶段，我 国区域协调发展的首要目标仍应定位于缩小区域 间经济发展水平差距，重点是加快提升后发地区 的经济发展水平和发展能力建设，稳步培育先发 地区发展新动能，并在适应新常态和应对公共风 险冲击方面发挥示范、帮扶和引领作用。
故此，促进区域协调发展的内涵包括:拉近地 区间收入差距，促进实现公共服务均等化，保障区 域居民公平发展权利;加强宏观经济政策统筹协 调，兼顾资源优势互补和生态环境补偿、产业结构 优化和产业结构转移，实现区域经济共同体利益 协调;充分发挥市场在资源配置中的决定性作用， 一 86 —
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消除部门保护主义和地方市场分割，建立多元平 衡、安全高效和统一有序的市场体系;更好地发挥 政府作用，理顺跨区域经济建设项目管理的财权 事权关系，有效弥补市场失灵;建立区域间分工网 络，畅通生产要素流转机制，提高宏观经济效率。
(二）财税规制的基本认识
规制理论的发展经历了规制公共利益研究、 规制俘获研究和规制经济研究三个阶段。早期的 财税规制研究主要是基于规制者的政府和被规制 者的企业之间的博弈，重点关注公共福利和企业 利润之间的动态调整。20世纪80年代以来，新 规制经济学在激励性、公共事业跨区规制等领域 的发展为运用财税规制手段促进区域协调发展提 供了有益的参考，如施雷弗（Shleifer，1985 )提出 的区域间比较竞争模型[1]、赫蒂克和万纳（只&
tich，Winer，1988 )提出的税收规制模型m、梅泽蒂
(Mezzetti, 1997)提出的交叉补贴中的多委托人模 型[]、拉丰和莫蒂莫特（Laffont，Martimort，1999 )
提出的分散规制权利下的规制俘获模型[4]等。 区域协调发展实属复杂的系统工程，本文以规制 经济学的视角对区域协调发展财税规制问题予以 研究。
财税规制有广义和狭义之分，广义的财税规 制又称财税管制，是指对社会经济活动所进行的 直接或间接的财税规度和限制。即财税规制作为 系统性的制度安排，包括社会主义市场经济下政 府所有旨在克服市场失灵和公共财产治理失灵的 财税法律制度以及以其为核心的调配、管理或干 预行为。狭义的财税规制又称财税法规制，属于 经济法学范畴，是指财税法律、法规和制度的制 定、修改和执行以及在此过程中立法权、司法权和 行政权之间的关系安排。本文是在广义财税规制 的框架下进行研究。刘剑文（2015、2018) []6]和 侯卓(2014)[7]等专家学者，从法学视角对财税规 制进行研究，主要分三个层面:在制度上研究财税 法作为公共财 法、收 分配法 税 权 保
法的
属性
关
; 制 间
财税
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法律体系;在制度外确立财税法作为“领域法学” 的学科体系。
1982年9月党的十四大提出了“建立社会主 义市场经济体制”的改革目标要求，规范政府和 市场的关系；1997年9月党的十五大以后陆续提 出了“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基 础性作用”“在更大程度上发挥市场在资源配置 中的基础性作用”“更大程度更广范围发挥市场 在资源配置中的基础性作用”等;2013年11月党 的十八届三中全会将市场在资源配置中的“基础 性作用”修改为“决定性作用”，这对“更好地发挥 政府作用”提出了新要求。作为“在国家治理中 具有基础和重要支柱作用”的财政体制更应如 此，即由政府单一主体管理模式转变为国家治理 视域下的“宏观——
中观——
微观”统一共治模
式。因此，促进区域协调发展的财政规制不仅是 经济范畴，更应是横跨法律、政治、人文地理、生态 文明诸领域的综合性范畴，以此发挥财税规制平 抑区域利益失调的最大效力。
二、促进区域协调发展财税规制的原则促进区域协调发展的财税规制原则属于规范 性概念范畴，是统摄区域协调发展财税规制的财 税文化、功能编序、义项配置和框架建构的规约。 可将学界已有的研究成果如民主、公平、健全等财 政原则和经济、公平、管理等税收原则[8]，与我国 区域协调发展的时代内涵予以有机结合，提炼出 统摄财税规制的共同、自主、效率三大原则。
(一）财税规制的共同原则
财税规制的共同原则是基于整体性公共项目 规划、同质性公共资源整合和协同性公共风险化 解，推动区域经济、政治和社会利益的协同增进， 以共同体的理念施行财税规制。党的十八大以 来，*总书记着力推动了“人类命运共同体” 的理论构建和客观实践，形成了涵盖政治、经济、 环境、文化、安全等领域和指涉区域、周边、多边和 全球治理的思想体系：一是“人类命运共同体”是
中国参与全球治理的外交新思维;二是“牢铸中 华民族共同体意识”是全党全国人民奋力实现中 国梦的根本遵循和共同意志；三是“区域发展共 同体”是实现区域协调、协同、共同发展目标的最 终“经济理性关系”载体。财税规制的共同原则 在不同层面的共同体建设中逐步得以体现，如应 对税基侵蚀和利润转移的BEPS行动计划、加强 “一带一路”基础设施互联互通的财政合作等。
共同体（community )源自拉丁词汇 commu-
nis
,
由词缀Com (共同）和词根Munis (承担）组
成。我国学者解释为“人们在共同条件下结成的 集体”德国滕尼斯认为“共同体的理论出发点是 人的意志完善的统一体，并把它作为一种原始的 或者天然的状态”[];美国费林认为“共同体应当 有能力回应广泛的成员需要”[〇]。本文认为，“共 同体”是相关人群共同的习惯、记忆与能力之集 合，表现为自愿、和睦、平等的公共理性关系。马 克思主义的共同体思想以“关系理性”为基础， “随着分工发展产生了私人利益或单个家庭利益 与共同利益之间的矛盾” [1 ] “ 一切企图对原料生 产进行共同的、果断的和有预见的控制……都要 让位给供求将会互相调节的信仰” [2]等论断，要 求坚持公有制主体地位，创新统筹市场地位和政 府资源配置的优势，这为财税规制共同体奠定了 理论 提。
随着经济全球化的多极发展、国内外市场一 体化的逐步完善、区域协调发展战略的深化改革， 其“共同体”地缘和经济属性得以加强，血缘和精 神属性相对削弱，培育功能性共同体成为提升我 国现代治理能力的主要内容。当下西非、东北亚 等多中心跨境区域发展和中国区域经济等共同体 的建设，为构建财税规制共同体提供了实践基础。 区域财税规制共同体应具备如下要素:一是共同 目标，如区域间公共产品实现均等化、要素配置达 到帕累托有效等;二是身份认同，如区域共同体下 的财税规制权力生成、依归与制衡关系的重构;三 是财税法治，如在理财治国和公共财产理念下，规
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范公共财产向市场和跨区流转管理，构建“宪 定一财税体制法定一财税收支和监管法定”体 系；四是市场关系，如依照“市场平台观”[13]，扩充 财税规制共同体的内涵边界，实施跨区域的政府 和市场合作。
(二）财税规制的自主原则
公共理性的普遍价值，在于一种民主理 想[14]，与基于“公共理性”的共同原则相伴生的是 基于“政治民主”的自主原则。财税规制的自主 原则即进行自愿的民主规制。传统财政分权理论 从不同侧面论证了地方政府财税自主存在的必要 性，如蒂伯特“以脚投票”理论、斯蒂格勒强调分 级财政管理的必要性、夏葡着重政府职能发挥、奥 茨“财政分权定理”和马斯格雷夫“分税制”理论， 它们都在一定程度上肯定了以财税配置的方式赋 予地方政府以相应自主财税权力。新财政联邦主 义强调，财政分权比集权能为政府提供更好的激 励来推动市场发展和经济繁荣，这为实行地方财 税分权或集权与分权相结合的、多级化的财政体 制提供了理论依据。我国中央与地方财税关系由 混合模式到共享模式的转变、转移支付制度和地 方政
管理
为财税规制 主 则的
确立奠定了实践基础。
康德认为自主即指主体自觉和民主地选择作 出符合规范的道德行为，是一种人格意义上的自 主或道德自律。以此为基础，理性自主价值在政 治、经济领域的应用得以发展并产生不同主张。 如罗尔斯主张政治自主权利和经济他主权利，诺 齐克在吸取康德个人自主权利思想的基础上，发 展了洛克的“自我拥有”之思想，以极端自由主义 者的姿态主张政治自主和经济自利。随着经济社 会对意识形态的冲击，西方学界开始对其传统的 理性“自主”理论进行反思，如对休谟、亚当斯密 以及斯洛特等人的观点从不同的角度进行修正。 概以言之，自主作为权力的原价值地位得以巩固， 同时由其演化而来的自律、自利、自由、民主等政 治经济价值体系对财税规制自主性原则的提出和 一 88 —
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内涵的完善具有重要的借鉴意义，其中慎议和聚 合式民主的分野与统合对制度结构和政治自主也 具有直接影响。
基于财税规制自主原则，应该确立地方政府 在法律制度层面严格的自律、在区域发展层面适 度的自利、在施策行为层面科学的自治、在问题应 对层面广泛的慎议。我们认为，在财税规制中允 许省级区域政府享有一定的财税自主权，是充分 调动中央、地方两个积极性的前提。应当注意的 是，与财政支出权相比，财税收入权的合理配置无 疑更为重要。在区域经济发展过程中，地方税收 自主权越小越有动机追求权力租、寻求制度外收 入，或用不规范手段谋求更多的财政拨款，但并不 意味分权程度越高越好，而应根据区域经济发展 情势和具体需要而设定“适度自主权”。其基本 准则是:省级区域财税权力自主应置于法律、自 律、社会组织和居民构成的约束框架内，不能无 度、任意;以社会效率与公平为目标，不能以打造 “税收洼地”等行为干扰生产要素的正常自由 流转。
(三）财税规制的效率原则
按照美国法和经济学协会主席波林斯基
(Mitchell Polinsky)对经济效率“总成本与总收益
对比关系” [15]的解释，财税规制的效率原则就是 优化公共资产成本与社会成员总经济福利之间的 对比关系。更确切地说，财税规制效率是指财税 在横向和纵向两个维度上是否得到了有效配置， 以使其最大程度地满足整个社会的福利要求，按 照本文广义财税规制的界定，其内容具体包括财 税法的效率和财税行为的效率。一般可使用帕累 托最优效率和卡尔多一希克斯最优效率进行衡 量，前者偏向于静态评价，即财税规制组合是否在 效用可能性曲线上;而后者侧重比较分析，即财税 规制安排变动后效用增加是否大于效用损失。对 财税法的效率衡量主要基于帕累托最优的标准， 即该状态已不能变动以使一些人处境更好而不使 其他人处境更糟，财税治理行为的效率测衡则基
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于动态比较分析。
在促进区域协调发展的横向财税规制中，财 税立法权归属的不同安排会产生不同的效率可 能。“财税法定”在理论上要求财税立法权由立 法机关享有，但实践中立法机关可部分授权给行 政机关，因而“财税法定”与“行政立法”并存，若 坚持财税法定，就立法成本而言，其效率远不及行 政立法。但也正因财税立法的复杂程序，行政机 关权力得以控制，地方政府通过投票表达自身利 益诉求的行为得以激励，从而降低了制度运行成 本。如果从立法成本看，跨区联合立法可以减少 单个区域政府制定财税法律的成本负担;从社会 收益看，还可获得居民福利变动的可预期制度因 素，因此从成本和收益两个层面分析都是经济有 效率的。此外，财税行为的效率原则还要求相关 部门优化税收征管资源配置，以提升全要素征管 效率和加强跨区税收征管合作，强化规模技术的 合力效应。
在促进区域协调发展的纵向财税规制中，中 央与地方政府的财权事权划分是财税管理的终 向。就财税规制的宏观经济制度属性而言，财税 收益权配置的经济效率体现在对区域经济增长的 影响。以税收征管为例，税收额外负担最小化可 彰显其经济效率，即征税所引起的楔子效应和资 源配置扭曲最小。为保障国家财政收入，中央政 府往往采取下达税收收入计划、列入官员政绩考 核等手段，以致地方政府有着“过头税”“寅吃卯 粮”的动机，尤其是后发地区会出现税源愈吃紧、 征收任务愈重的恶性循环。此外，应注意中央与 地方财权、支出责任的匹配，即由税收收益权变动 所增加的隐性成本与基本公共服务均等化所增加 的社会收益之间的权衡，由此需要匹配以相应的 制度均衡、权力均衡、税收权力供需均衡和税收权 力运行中公平与效率的均衡。
三、确立促进区域协调发展财税规制的主体(一）科学规范财税规制主体理念
财税规制作为现代政府治理力的重要组成部
分，与产业技术力、区域内营力和外营力一同构成 区域协调发展动力 ，
财税规制主体与 区域协调发展的 应
定 区域管治 调控效
能。中国市场化改革初期，为调动地方政府和企 业的积极性，在财税体制上通过行政性分权把部 分决策权下放给地方政府，同时通过经济性分权 减少在产业布局、资源配置和收入分配等方面的 中央计划和行政控制，两种分权思路在经济转轨 过程中相互交织。各级政府行政性和经济性的双 向分权改革，激发地方政府、企业和居民等经济主 体发展经济的积极性，促进区域经济快速增长，但 也伴生了区域财政竞争引发市场割据和重复建设 等扭曲性行为，且地方政府的非均衡性财税规制 行为使得用于国民收入二次分配的财力相对更为 紧张，导致社会总需求结构性失衡等问题。
因此，区域协调发展维度下应建立科学民主、
的财税规制主体理 ，
“政 即财
政主体”的国家分配财政主体论，避免“公民理财 学之主体即为财政主体”的社会抉择财政主体 论，
“ 权 、资
动 共同构 财政
主体”的统治阶级财政主体论。在本质上，是受 公众约束的掌握公共财产权力的中心;在属性上， 作为政治权力和经济权力的统合，是管理者和参 与者共同利益诉求的外化;在运行上，以制定财税 法的最高权力机关全国人民代表大会及其常务委 员会为统领，多元社会力量参与，各级政府是财税 规制执行的代表。在消除地方政府“以邻为壑” 恶性竞争行为的基础上，规范财政治理和跨区管 治的责任主体，明晰对话、协调和合作渠道，在法 的框架内形成多中心、分散化、独立与制衡的“一 体三翼”的统一共制模式。
(二）确定财税法主体的统领地位
财税法属于公共财产法，应符合亚里士多德 “良法之治”的理念，而财税“良法”的逻辑起点是 厘清财税法制定主体和财税法律主体。财税法制 定主体是财税法立法权限实际拥有者，我国实行 中央统一领导、多级并存、多类结合的立法权限划
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分体制，就其财税法广义而言，实行宪法中的财税 条款和宪法性财税法律由全国人民代表大会及其 常务委员会制订、修改和废除办法;财税行政法规 和规章应在国务院统一领导下，加强财政、税务、 发改、商务、生态环境和自然资源等部委的联动立 法和协调规制能力，推动顶层设计的有效性和统 筹性;地方性财税法规和规章应在省级地方人民 代表大会及其常务委员会和省级地方人民政府主 导下，建立矛盾响应机制，创新跨区性联合立法， 推进开放性协同规划，完善网络化多级管治。
财税法律主体一般是指在财税法律体系之中 享有权利、负有义务和承担责任的人或组织。我 国传统财税规制模式过度重视政府权威，《政府 采购法》《预算法》等法律通常规定的主体包括国 家机关等机构或组织，而中观利益团体和微观利 益个体往往因过于偏重“遵从义务”而缺乏完整 的法律人格。在区域协调发展维度下，应完善立 法机关、中央政府、区域政府、纳税人的“权力一 权利一责任一义务”法律主体角色，即立法机关 强化吸纳民意义务，行使统筹区域协调发展的财 税立法供给和监督的权力；中央政府确定事权和 支出责任的划分，谋划推进“权责清晰、财力协 调、区域均衡”财税目标；区域政府完善横向和纵 向的财税规制关系发挥，旨在提升长期市场均衡 水平的资源配置功能;纳税人完善保障性和决策 参与的财税权利，严格履行“税收遵从”义务。
(三）整合财税调配三方主导力量
运用区域协调发展的财税规制手段难以破除 体制机制障碍主要痼疾不仅是财税法主体厘而不 清，更是由于市场、政府和第三部门在公共财产调 配过程中的失衡，主要包括:市场调控不足导致跨 区域产业集群和网络化分工难以形成;政府管治 失效致使区域发展模式的行政依赖过重，难以实 现向技术创新驱动和社会资本升级的转变;第三 部门羸弱主要体现在由于“新生劣势”导致的专 业服务能力不足，因价值扭曲与行为失范导致对 财政资金和税收优惠盲目追求，不利于对后发地 一 90 —
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区和幼稚产业的帮扶与救助，反而造成大量资金 的贪污和浪费。从历史演进看，以公共产品供给 为例，在市场失灵时由政府主导资源调配，而政府 失灵时第三部门介入弥补前两者公共财产规制空 缺，这就要求市场、政府和第三部门破除原有规制 模式的扦隔，发挥有序规制、协同增益的功能。
本文提出的发挥三方主导力量有序规制、协 同增益功能的逻辑起点是基于广义规制的视角， 政府提供公共产品，但并不一定生产公共产品。 中国经济区域是高度人工化的生态系统，更是高 度多元化的财税规制主体行为空间，对涉及跨部 门、跨区域、多类型利益集团的财税管治，需要发 挥市场的高效性和创新性、政府的强制性和公平 性、第三部门的福利性和补充性。而有序规制是 上述三方力量基于大局意识、价值共享和契约关 系形成平等协作、有序分工的规制模式;协同增益 区域发展财税规制
方力
资
后，整体效用大于各个部门效用之和。以区域公 共产品为例，对经济机制、生态保护、区域治安等 公共产品的供给应发挥政府主导优势，通过建立 高层联席制度和区域公共事务管理局等优化政府 间供给路径，同时需要企业信用保障和产业创新 的推动作 。
四、明确促进区域协调发展财税规制的任务(一）财税规制的时代导向
党的十八大以来，围绕全面深化改革和推进 依法治国作出的全新概括，明确了财税规制的时 代导向。“财政是国家治理的基础和重要支柱” 的提出，意味着财政作为现代国家治理体系的重 要组成部分，应在更高层次、更宽领域、更广时空 内发挥更大作为；“科学的财税体制是优化资源 配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长 治久安的制度保障”的全新定位，将“优化资源配 置、调节收入分配和促进经济稳定”的财政职能 延至新时代经济、政治、生态文明、文化体制建设 等方向，成为各领域改革的交汇点和突破口。财
王曙光,李金耀，章力丹:促进区域协调发展财税规制的主体与路径
税规制作为结合“深化依法治国实践”“加快建立 现代财政制度”的全局性、统筹性和长远性安排， 在促进区域协调发展语境中，更是应紧密围绕区 域协调发展的时代内涵，着力于优化产业集聚、加 强制度协调和深化生态文明三大方面。
(二） 优化区域间产业集聚
规范区域间产业梯度转移和专业化分工，加 强区域间产业联系和技术扩散，完善区域间产业 合作网络是促进区域协调发展的核心要求。具体 包括:建立产业转移的区域合作机制和税收利益 分享机制，优化产业财政援助模式，加强区域间产 业联盟建设，在垂直型产业联动的基础上，增进基 于价值链和信息交流的水平型产业联动;先发地 区拓展产业服务能力和经济腹地，着力培育总部 经济，推动经济发展质量、效率和动力变革，加快 建设科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产 业体系，在国际竞争层面实现由成本优势向创新 优势的跃升;后发地区着力破除地区封锁，逐步建 立统一开放、竞争有序的市场环境，畅通生产要素 在区域间自由流动，推进区域和国内市场一体化 进程，明确区域功能定位，积极吸纳产品内专业化 分工的空间转移，推进产城融合发展。
(三） 加强区域间制度协调
完善供给侧制度设计、协同创新组织平台、提 升立法层级和破除行政区经济是促进区域协调发 展的根本保障。具体包括:结合公平和效率在区 域发展中的辩证关系，对先发地区实施“积极性” 财税政策，对后发地区实施“激励性”财税政 策[16];提升立法层级，平抑地方政府盲动形成的 制度落差，逐步消除利益分配格局固化顽疾;综合 运用横向和纵向财税手段提升对异质性生产要素 的跨区调整效力，强化区域差异化税收激励效 应[17];完善地方官员政绩考核指标，凝聚制度共 识，增强对政府博弈行为的产权约束、预算约束和 责任约束;强化区域发展共同体理念，完善区域风 险共担机制;构建政府间契约规范，建立区域政府 协作联盟;以社会主义核心价值观和科学发展观
为指导，规范区域意识形态、伦理规范和风俗习惯 等非正式制度的演进路径，落实法治、绩效、科技、 联动 服 财税理 。
(四）深化跨区生态文明建设推动资 开发集约化转 ，
区域、市
化、多元化生态补偿机制，有序安排国土空间用途 管制和明确生态保护修复职责是促进区域协调发 展的深层要求。具体包括:协调国民经济和社会 发展规划、城镇建设规划、土地利用规划、生态治 理规划等顶层设计之间的关系；健全生态文明调 查、生态系统敏感性分析、风险评价和濒危度测衡 工作机制；明确环水域、大气圈、碳排放区域责任 追究和奖惩机制;建立反映市场供求、资源稀缺程 度、体现生态价值和代际补偿的资源使用和生态 补偿制度;完善海岸线利用保护规划，规范滨海湿 地联合整治，严控越权审批行为;形成标本兼治和 专项整治并重、常态治理和应急减排协调、本地治 污和区域协作相促进体系；推进无障碍生态旅游 圈协同建设;制定空间环境承载能力警戒指标，加 强动态监测和执法监管。
五、规范促进区域协调发展财税规制的路径(一）完善财税规制的法律体系
统观德国、美国、日本等发达国家促进区域协 调发展的财税规制历程，现行的主流基本法律框 架可以概括为:以区域协调发展的基本法为主干， 辅之以财税专项法、多个单行法和个别地区法。 应坚持立法先行，遵循“完善区域发展法律体 系——
依法建立专门管理机构——
拟定具体区域
发展政策——强化法律法规执行监督”基本规制
路径，先完善以立法层级所构成的区域法律法规 和以协调内容或要素为组合构成的法律法规体 系，在中央政府层面和地方政府层面建立负责区 域发展协调的专门机构，由各级立法机关制定促 进区域协调发展的相关法律条文，完善执法监督 机制，最终形成稳固的制度体系和规则保障。其 中，完善促进区域协调发展的财税规制相关法律
一 91 一
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体系主要包括促进区域协调发展基本法、保障法 和地区法三大方面：
1. 促进区域协调发展基本法
促进区域协调发展基本法纲领性和权威性地 位，按我国《宪法》和立法体制的要求，由全国人 大及其常委会统筹现行相关法律，包括部门法;规 范行政区域立法行为的法律如《立法法》；规范地 方政府行为的法律如《行政处罚法》；规范地方政 府司法行为的法律如《法官法》《警察法》；保障行 政区域文化资源的法律如《文物保护法》《非物质 文化遗产法》；保障行政区域自然资源的法律如 《矿产资源法》《土地管理法》；清理整合《黄河水 量调度条例》等行政法规。依据我国区域协调发 展的现状、目标、内涵和路径，确立《促进区域协 调发展基本法》，理顺促进区域协调发展立法的 原则、内容、法律关系和效力，如动议、编制、审批、 执行、调整、监督和评估等法律程序。
2. 促进区域协调发展保障法
应整合区域发展过程中的生活、生产空间和 生态空间的功能安排，统筹考虑社会变革、经济发 展和生态演进规律，推进生活空间集中、生产空间 集聚和生态空间集约。围绕《区域协调发展基本 法》，制定《促进区域发展财税保障法》《跨区合作 保障法》《区域规划保障法》《生态环境保护及资 源开发保障法》。《促进区域协调发展财税保障 法》是财税规制的核心，区域协调发展的目标即 为其立法宗旨;基于前文讨论的三大任务，其内容 包括推动技术创新的税收优惠法律制度;激励产 业承接的财政补贴法律制度;平抑政府债务风险 的财政预算管理法律制度;促进公共服务均等化 的转移支付法律制度;优化环境治理的区域财税 合作法律制度;落实跨区项目建设的财政配套资 金监管法律制度;缩小居民收入差距的财产税法 律制 。
3. 促进区域协调发展地区法
基于不同区域发展需求，按照“强化举措推 进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等 一 92 —
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老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创 新引领率先实现东部地区优化发展”战略部署、 方针政策和重点任务，分别制定《西部大开发促 进法》《东北振兴促进法》《中部崛起促进法》《东 部发展促进法》。此外，如前文所述，促进区域协 调发展的财税规制是横跨法律、政治、人文地理、 生态文明诸领域的综合性范畴，应制定《区域发 展技术指引》以作为其基础，其内容包括区域规 划评估、环境指标测衡、公共设施建设规范;保障 区域发展战略与国民经济发展规划、经济区建设、 国土资源规划、城乡统筹发展的衔接机制;综合运 用现代技术，通过地理信息3S系统构建空间数据 平台;规范立法交叉备案制度，建全区域立法评估 体
。
(二）创新财税规制的主要模式1. 科学规范纵向财税规制模式
完善政策法制性强、财权分配规范、税权管理 科学、财权财力相统一和财税政策关系明确的中
方财税关 ，
主
基于
与
地方非零和博弈、各级政府财权分配属性、财政与 政府体制配套性和政府财权与事权对称性;确立 中央地方税收管理权限，如建立集中与分散相结 合的混合型分权模式、确定单一集权税权模式、整 合区划分配税权、按“收益、集散、规模和便利”准 则划分税种归属;正确处理中央与地方财政政策 关系，如重视自主发展与国家激励协调、注意财政 扶持与风险防范关系、加强财政与货币机制的衔 接和配合;在事权划分法制化的基础上，减少中央 与地方共同事权，完善事权划分的动态调整机制； 综合运用慎议和聚合式民主模式，重大公共风险 及时运用慎议模式解决。
2. 创新优化横向财税规制模式
明确区域协调发展过程中横向财税规制的价 值取向，包括以服务型财税规制提升人的全面自 由发展，以绩效型财税规制提升内外部制度耦合 性， 法治 财税规制保
间关
理 序，
联动型财税规制促进利益风险共享共担;拓宽后
王曙光,李金耀，章力丹:促进区域协调发展财税规制的主体与路径
发地区财政资金收入来源，如推动后发地区事责 和财权改革、规范财政资金管理、完善横向财政缺 口测算;优化先发地区财政资金支出绩效，如推动 先发地区转移支付改革、落实对口支援优惠、提升 财政基金投资效益;推进跨区税收横向分配制度 改革，如改进税收属地管理模式，健全税收竞争谈 判规则;完善横向财政制度配套，如实行跨年预算 动态平衡管理;构建区域间争议快速响应机制，如 由上级或民间组织直接介入的仲裁模式、通过法 院审判的行政诉讼模式和非制度化的协商模 式等。
3.强化“一体三翼”式规制合力
财税法律体系的完善，客观上要求市场、政府 和第三部门把区域协调发展相关问题由被动的危 机应对转向更为主动的风险管理。以跨区环境治 理为例，三方规制主体在“控制一自由”系谱中可 选的模式包括行政命令和控制、灵活执行政策、市 场激励、必要的信息披露、自愿遵守[18]。命令和 控制是我国主要的规制实施手段，但环保执法部 门硬性地根据PM2.5等环评指标决定惩处力度， 不仅难以发挥企业转型升级的能动性，还导致经 济低效和居民因非自愿性失业产生的福利下降; 市场激励式管理基于我国《环保税》立法，具有 “环境红利”的外溢效应，但对某些污染物却有反 向“负激励”[19]。对此，企业加大自主创新力度、 完善跨区排放交易市场机制、促进第三部门谈判 形成非管治约束就成为最大化发挥财税规制正激 励效应的必要条件。
(三）严格财税规制的执行监督1.明晰财税规制主体监督责任
具有义务执行财税规制的主体必须依法执行 监督，广义而言即上文探讨的市场、政府和第三部 门。其中，财税规制的落实应由国务院区域协调 发展领导小组和财税主管部门统领，主要分四大 方面:立法推动实施，如制定《促进区域协调发展 财税保障法实施条例》；转化落实，如根据相应的 法规制定
区或 业优 政
;
机
构进行落实，如专门的税收优惠宣传队伍等;数据 公开，以便进行内部管理和接受外部监督。在执 行的过程中，应形成全流程动态监督机制，具体由 国家监督和社会监督构成，前者主要包括权力、行 政和司法机关的监督，如省级人民政府和国务院 有关部门一一国务院、全国人大及其常委会依次 进行规制运行结果的报告。此外，社会组织和个 人依法享有监督、复议等权利，监督内容包括编制 的合理性、执行的程序合法性和修改的必要性。
2.完善财税规制的监督制衡机制
区域协调发展财税规制的路径是基于共同、 自主和效率原则而构建的，是现代财政体制的组 成部分，更是国家治理范畴的主要体现。因此，完 善财税规制的监督制衡机制，需要与国家治理中 的民主治理与动态治理相对应，旨在共同促进财 税“权力束”与区域协调发展秩序、个人福祉之间 的良性互动。一方面，突出中国特色的人大、审计 和财政部门之间的财政监督治理关系，既要强化 以财政公开透明为基础的公共问责机制，又要推 进以部门预算为基础的全面预算绩效管理机制， 并以此构建现代化财税民主监督制衡机制;另一 方面，加强财税规制在经济、政治、文化、社会和生 态文明诸多领域效能监督，兼顾流量与存量、当代 与后代、公众欲求与区域需要，以资源配置、市场 统一、社会公平和国家长治久安为向度构成现代 化财税动态监督制衡机制。
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Main Body and Path of Fiscal and Tax
Regulation to Promote Regional Coordinated Development
WANGShu - guang’LI Jin - yao’ZHANGLi - dan
(Harbin University of Commerce,School of Public Finance and Administration,Harbin 150028,China)
Abstract ： With the construction of fiscal and ta legal system as the core, fiscal and ta regulation emphasizes the coordination of fiscal and ta relations among local governments and the sharing of economic interests, which is of great theoretical and nated development of Chinas regions in the new era. Through combing the connotations of lation ,this paper defines the principles of Common , Independent and Efficient fiscal and ta regulation to promote regional coordinated development ,and constructs the main structure of fiscal and taxation regulation of \" one body , three wings\". Based on optimizing regional innustrial agglomeration ,strengthening regional system coordination and deepening the construction of cross - regional ecological civilization tasks , this paperputs fonvard to promote the coordinated development of regional fiscal and ta regulations , including tax regulations , innovating the main modes of fiscal and ta regulations and enhancing the implementation tions.
Key words：regional coordinated development；fiscal and tax. regulation；fiscal and ta policy
[责任编辑:邹学慧]
practica
regional
improvinand
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