教育公平视域下就近入学政策分析

０　０　０　０　０　撕　彳ｌＪ　２０１５年７月上半月　教育公平视域下就近入学政策分析　岳（华中师范大学伟贺静霞　４３００７９）　教育学院，湖北武汉摘要：就近入学政策作为我国义务教育阶段的基本教育政策，其目的旨在方便公民子女入学，　遏制不合理的择校现象。　“教育公平”作为该政策的核心诉求主要通过教育机会公平补偿来实现。但　是在政策目标、政策执行和政策效果上预设的公平没有很好地实现，并引发了实施这一政策的不公平　现象。本文通过对就近入学政策的非公平性分析，探寻走出不公正困境的路径。　关键词：教育公平；就近入学政策；义务教育　中图分类号：Ｇ５２１　文献标识码：Ａ　文章编号：１００５—３４７６（２０１５）０７—００１３—０５　２０１５年《政府工作报告》对新形势下的教育改　革发展做出了部署。并明确提出要推动教育公平发　展和质量提升。教育部随后发布了２０１５年工作要　点．将“着力促进教育公平”作为今年工作的总要　诉求——“教育公平”这一理念的日趋凸显与明确。　“就近入学”最早出现在中共中央国务院《关于普　及小学教育若干问题的决定》（以下简称“决定”）　（１９８０）中。提到“力求使学校布局和办学形式与　求，并指出“继续加大推进人学机会公平，进一步　规范义务教育招生入学秩序，指导重点大城市进一　步落实就近免试入学方案”［　。　“就近入学”作　为促进教育公平的重要手段再次进人公众视野并受　到广泛关注。　群众生产、生活相适应，便于学生就近入学”［　。　《决定》是在“文化大革命”之后，小学五年制教　育尚未普及，新文盲大量产生，与我国建设现代　化、高度文明的社会主义强国不相适应的前提之下　提出的。此时的“就近入学”的初衷是普及小学教　育，为每个适龄儿童提供便利的条件．保障其基本　一、“就近入学”政策演变概略　的受教育权利。这是最早的“教育公平”的理念在　政策中的体现，此时的教育公平体现在保障适龄儿　童受教育权利的平等上。　随着１９９３年《关于减轻义务教育阶段学生过重　“就近入学”原则上指户籍所在地的适龄儿童、　少年都可以登记入学．并不是指到“离家最近”的　学校就读．而是由教育行政部门根据本地区公办学　校的资源配置状况和义务教育适龄学生的分布和需　课业负担、全面提高教育质量的指示》　（以下简称　“指示”）的出台，　“就近入学”成为缩小校际差　求状况．合理规划和确定本区县义务教育阶段公办　学校招生入学范围和招生人数，为每一位适龄儿　距、遏制择校、扭转应试教育的一种重要手段。教　育主管部门取消重点学校制度，改革初中招生考　童、少年提供“就近入学”的义务教育机会［２］。　“就近人学”政策是在《教育法》《义务教育法》　等一系列法律和政策的基础上，形成的义务教育阶　段法定化的国家政策。　梳理有关“就近入学”政策．可以把握其核心　试，是为了扭转重点学校制度拉大学校差距、恶化　基础教育氛围、加剧择校的情况。希望通过小升初　免试、就近入学的方式，尽量使每个适龄儿童公平　地接受优质教育资源。此后一直Ｎ２０世纪９０年代末　的这段时期里，　“就近入学”政策主要作为一种推　作者简介：岳伟（１９７６－），山东临沂人，华中师范大学教育科学学院博士生，主要研究方向为教育基本理论、教育哲学：　贺静霞（１９９０一），女，山西太原人，华中师范大学教育学院硕士生，主要研究方向为教育哲学。　ｌ３　０　０　０　０　０　进素质教育、扭转择校热和规范办学行为的手段．　通过强制就近、免试的规定保证教育公平的实现。　然而此时的教育公平尚未能保障教育机会和教育过　程的平等，在多年实行重点学校政策、城乡二元制　度的情况下，已经导致了义务教育资源配置失衡和　“公平是对利益关系调整和资源配置合理性的　二、“就近入学”政策的非公平性检视　价值判断。公平的本质是合理性。”［４］因此可以　说，教育公平就是对教育利益关系调整和资源配置　合理性的价值判断。教育公平的本质是合理性　根　据罗尔斯提出的第一个“平等自由”原则，要求平　等分配权利和义务，使义务教育中的每一个适龄儿　童都享受平等的教育资源和权利。　“就近入学”政　策在政策目标和执行过程中的不合理．就违背了这　一空间发展失衡，使优质教育资源密集分布在少数学　校中。在这种情况下实行就近入学．只是实现了形　式上的教育公平，实际上损害了受教育者平等享受　教育资源的权利　进入２ｌ世纪，　“就近入学”政策是与义务教育　的均衡发展和治理“择校”问题相伴而行。与前面　不同的是，在教育部印发的《全国教育事业第十个　五年规划》（２ｏｏ１）的通知中，首次将“社会主义　教育的公平和公正性原则”作为指导思想，这意味　原则，使适龄儿童不能平等地享受教育资源和权　利。第二个“差别原则”和“补偿原则”，要求在　不公的社会现实中，为处境不利者提供机会或利益　的补偿，帮助改变弱势生源的不利地位，按平等的　方向补偿由偶然因素造成的倾斜，保证受教育机会　的真正公平。　“就近入学”政策在实施后，并没有　真正改变弱势群体的地位和处境，相反。在某种程　着“就近入学”政策的核心诉求明确指向教育公　平。将促进公平作为国家的基本教育政策，在保障　公民享有受教育权利的基础上．重点促进义务教育　均衡发展，遏制不合理的择校现象。通过合理布局　学校，优化资源配置，尽量使优质教育资源分布合　理，使每个人享有公平的入学机会。然而，在保障　形式教育公平并逐渐趋近实质教育公平的过程中，　政策的制定者和实施者并没有考虑受教育者有选择　适合自己教育的权利，而是一刀切地将他们送到最　近的学校，片面地认为减少择校。坚持就近入学对　度上损害了弱势群体的利益。　（一）政策目标：对儿童受教育选择权的剥夺　“就近入学”的政策目标是保障适龄儿童、少年　就学的权利。政策的初衷是通过就近入学的方式扭　转义务教育阶段的择校热，保证每个适龄儿童都有　平等的入学机会，体现义务教育的公平性，最终的　目的指向教育公平，保障义务教育阶段儿童受教育　权利的平等，从而保证起点平等。因此，　“就近入　学”政策主要是平等权利思想的反映。“这就是说，　他们来说就是最好的选择。但是对受教育者来说，　失去选择的权利也许是最大的教育不公。　综上所述，　“就近入学”政策在演变的过程中　始终将“教育公平”这一理念作为其核心诉求．并　最终通过政策法规上升为指导思想。但是在义务教　义务教育阶段的受教育者不仅享有免费、就近入学　的权利，同时也有权要求平等受教育——享有大体　相当的办学水平和办学条件。”Ｃ５］也即，儿童不仅　有享受教育的权利，同时还有选择什么样教育的权　利：政府的义务是通过优化资源配置，合理布局学　校，为每个儿童接受义务教育提供基本的保障。就　近入学的前提是政府为受教育者提供接受义务教育　育发展不均衡的前提下，高举“教育公平”的旗帜　使政策失去了基本的初衷。在保障形式教育公平的　情况下．使受教育者平等的享受教育过程的权利受　到损害；使本该是政府的义务变成儿童、青少年必　须履行、遵守的义务，受教育者的“被就近人学”　使其丧失了基本的教育选择权。　“就近入学”同时　作为一种升学的手段，在具体的政策操作过程中，　通过随机派位、摇号的方式完成小升初的分配，但　是这种分配方式的公平性和公正性令人质疑。从政　策的实施效果来看，　“就近入学”政策实施后，在　一的基本保障．主要是为其提供大体相同的办学条件　和教育教学水平。这是政府的义务。如果这一前提　不能满足，那么受教育者有权作出自己的选择。　《义务教育法》第十三条规定：　“地方各级人　民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校　就近入学。”从中可以看出“对学生及其家长而言，　《义务教育法》中有关‘就近入学’条款，则非并　义务性规范，而择校亦非禁止性规范（即规定不得　定程度上并没有改变人们对优质教育资源的争　夺，择校热仍在升温；另一方面，政策并没有真正　保护弱势群体，保证“起点机会均等”。　采取某种行为的法律规范）。这就是说，就近人学　ｌ４　０　０　０　Ｏ　０　并非学生及其家长必须履行的责任，或必须做出的　行为。”　６］“就近入学只是适龄儿童的一项权利，　公示和意见征询环节，这就使得政策制定程序不公　正．那么按照罗尔斯的说法，这项政策本身就是　“不公正的或不公平的”。这种不阳光的程序，不仅　留下了“暗箱操作”的空间，同时也削弱了政府本　身的公信与权威，为广大百姓所诟病。　（三）政策执行第二阶段：随机派位对教育公　平的束缚　那么根据权利可以放弃的法律精神，学生理应可以　放弃就近入学的权利而去择校，去追求优质的教育　资源或更适合自己发展的学校。”［７３很显然，　“就近入学”的政策目标对儿童受教育选择权是一　种极大的挑战，在一定程度上剥夺了儿童选择适合　自己学校的权利。　“就近入学”在忽视受教者身心　发展规律和差异性的前提下，对所有适龄儿童和青　少年采用同一标准，表面看起来公平、公正，其实　从教育自身的发展规律来看却是极大的不公正。这　一“政策执行是政策目标实现的基本途径。　‘好’　政策的‘好’主要是通过执行来体现的。”［９］“就　近入学”政策的目标是教育公平，公平的实现应该　体现在政策的执行中。然而，　“就近入学”政策在　随机派位的环节中就违背了教育公平，随机派位的　方法虽然操作性比较强，但是这种看似公平、公正　标准不仅剥夺了优秀学生选择优秀教师、合理发　展自己的机会。同时对那些基础薄弱的学生也是不　公平的。这种“一刀切”禁止择校的做法，使大多　数学生不能依据自己的能力、特长选择适合自己的　学校．在某种程度上剥夺了儿童受教育选择权。　（二）政策执行第一阶段：招生范围划分对教　育公平的削弱　招生范围划分的客观性和科学性直接关系到就　的方式．背后却暗含了许多“暗箱操作”的可能。　在多校划片的操作中，先征求学生的入学志　愿．在此基础上分两种情况对学生进行分配：当入　学人数少于招生人数时．学生可以直接进入自己填　报的学校；当入学人数多于招生人数时，采取随机　派位的方法，将填报这些学校的学生编号，采用随　近入学政策的实施效果和教育公平，因此科学的划　分依据和程序的公开、公正是保证教育公平的基本　前提之一。　在２０１４年出台的《关于进一步做好小学升入初　中免试就近入学工作的实施意见》　（以下简称“意　见”）中，明确了小升初的流程，提出了合理划定　机摇号的方式。若学生被摇中，即可进人所报学　校。若落选，则根据就近原则安排学生进人其他未　招录满员的学校。这样就完成了就近入学的分配。　在摇号环节中，那些未被摇中的学生，将被分配到　其他未录满的学校，这在一定程度上违背了学生的　意愿，对这些“被分配”的学生无疑是不公平的．　因此出于教育公平的角度而设置征求学生意见的环　节似乎就显得形同虚设。并且在随机摇号的环节，　但凡有一点能力的家长．就会动用一些社会关系和　招生范围的程序。《意见》中依据人口分布、学　区、学校规模、交通状况等因素进行单校划片和多　校划片．同时还特别要求优质初中要纳入多校划　片。这些划分因素受历史传统和经济发展的影响，　存在很大程度上的差异性。这些差异不仅导致了人　口分布的不均、学校规模的不同以及学区的好坏，　同时这些差距又加大了发展的不均衡，特别是重点　学校制度就在不断巩固和加深不平衡的现状。政府　依据这些因素划定招生范围时．就难以为政策划分　的客观性提供基础和方向，使“就近入学”政策本　身的公平性得到削弱。　另外，招生范围划分在程序上的不透明进一步　资本帮助自己的孩子成功被“摇中”。因此在随机　派位环节既没有体现实施就近入学的便利和好处．　相反执行过程中存在的舞弊加剧了教育不公。通过　在摇号中做手脚。实现夺取优质教育资源的目的，　这不仅损害了一部分学生的教育权利、滋生新的择　校方式，同时对政策本身的公平性也是极大的束缚　与制约。　（四）政策效果：反向不公正对弱势群体的损害　随着生产方式的变化和生活质量的提高．公民　和家庭对优质教育资源的需求旺盛。在优质教育资　削弱了教育公平。按照罗尔斯的纯粹程序正义论，　如果一项政策制定遵循了“正确的或公平的程序”。　那么这项政策“也会是正确的或公平的”，无论政　策制定可能会是什么结果［８３。　“就近入学”政策　自身的硬伤就在于政府在划分过程中，缺乏适当的　源配置失衡和空间发展不协调的情况下。人们必然　利用手中的社会资本对优质教育资源展开争夺。　“在这种情况下实施‘就近入学’并不能真正保护　‘弱势群体’和保证‘起点机会均等”’［ｍ］　ｌ５　０　０　０　ｏ　０　政策实施后对弱势群体的不公平主要表现在两　方面：一方面，利益博弈使弱势群体更加弱势。对　优质教育资源的争夺主要利用金钱、权利等资本，　在政治资本、经济资本和文化资本上占优势的中上　层阶层，能充分利用手中资本优势到达攫取优质资　源的目的，如购买学区房获得优质学区的学额，从　而实现曲线择校；或者以权利交换优质学校的学　展。如定期开展学校文化交流月。举行公开课、讲　课评比、教研讨论等活动，让其他学校教师和行政　人员进校参观、学习。加强沟通和交流。其次，教　师是教育中的第一资源．校际问的差距很大程度上　是教师资源的不同。我国在十八届三中全会提出　“实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗”。　为在国家层面建立区域内校长教师交流轮岗制度提　额。然而，对于那些不掌握任何资本的弱势群体来　说，就面临着优质学额被挤占、平等受教育的权利　出了明确要求。国家可以根据每年教育教学的要求　或学校发展的要求．出台相应的交流轮岗的具体措　被侵犯的现状。　施，包括交流的区域、原则、要求、激励机制等。　最后，缩小校际差距并不是指所有的学校遵循同样　的发展模式，而是有特色的、多元发展。在共享优　另一方面，社会阶层的固化使弱势群体陷入困　境。学区划好之后，一般不会轻易变更。优质学区　一般位于城市、基础设施较好的地区，优势阶层一　质资源的前提下，各个学校应保持自己原有的特色　和办学方式。这样才能满足不同学生的发展需求，　培养高素质的人才　（二）建立监督机制，实行阳光招生　般居住于此。相反弱势群体因为居住地条件较差。　拥有的优质学校较少：　“本来下层阶级居住在优质　学校附近，也会因为生活成本上升，与优势阶层生　活方式、消费观念的差异缺乏归属感而搬离此地。　目前我国教育体制内还没有一个十分健全的教　‘就近入学’政策结果在很大程度上确立了优势阶　层享受优质教育资源的合法性，而弱势群体反而因　为居住在优势学区之外而被优质学校拒之门外。”［“］　育监督机制，往往政策的制定者既是实施者又是监　督者，这种情况易导致权威信用降低和权力滥用，　因此加快推进相关监督机制的建立迫在眉睫。《国　家中长期教育改革和发展规划纲要（２ｍｏ－－２ｏ２ｏ）｝　第二十章明确提到：　“完善督导制度和监督问责机　制。强化对政府落实教育法律法规和政策情况的督　导检查。建立健全层级监督机制。加强监察、审计　从某种意义上说，学区使阶层不断分化与固化，导　致义务教育阶段起点机会的不均等，这是政策实施　后引发的“反向不公正”。　１，］这就为我们建　三、超越“就近入学”政策不公正的路　等专门监督。强化社会监督。”［径探寻　（一）学区内资源共享，缩小校际差距　立监督问责机制提供了基本方向。　政府要强化监管，建立治理择校的有效监督机　制。明确择校的责任主体、管理主体和监督主体的　责任范围，充分发挥纪检和监察部门的监督主体作　用，形成责任到位的监督体制和机制。同时，建立　公众参与和社会监督制度，通过多元主体（社会各　界）的参与、对话、协商方式，强化对“招生”的　择校的原因是我国优质教育资源分布不均，校　际差距较大。　“就近入学”作为小升初的基本途　径，能够较好实现的基本前提是教育资源的均衡分　布。北京市海淀学区在实现学区内资源的优势和互　补方面做了良好的探索。通过搭建“携手工程”，　使好书共读、好课共品、好场所共用、好经验共　享、好伙伴结对和好邻居连片教研的方式，满足不　公共管理　］。　政府要建立舆论宣传机制，增强入学信息的透　明度。一是教育行政部门内部工作机制的建设。要　同学生的成长需求．从而促进资源共享，发挥优质　学校的帮扶、带动作用。缩小校际差距。　关注家长对入学信息的知情权和家长的心理教育，　让家长全面清晰地了解义务教育招生的相关政策、　入学方式、过程、就近入学学区划分、电脑派位、　我们可以从以下三方面着手：首先，发挥学区　内优质学校的辐射作用，利用多种途径实现教育资　源共享．帮扶和带动弱势学校，使各个学校办学实　力整体提升，从而扩大基础教育阶段优质教育资源　招生指标、录取结果等有关信息，增强招生工作的　透明度，实行阳光招生。二是还可以利用以社会为　主要渠道的监督方式。利用媒体对招生工作的宣传　和监督，进行入学政策宣传和与之相关的教育工　的覆盖面，缩小校际差距。促进全区教育的高端发　ｌ６　０　０　９　ｏ　０　作，最大限度地实现信息透明、阳光招生。这样才　入按需分拨到经济欠发达地区、偏远山区等弱势学　校，改造学校的校舍和与教学条件，缩小校际差　距，争取为适龄儿童提供相对均衡的办学条件，从　而使每个学生享有公平的教育机会　另外还要逐步　调整学校发展政策，通过增加教师编制、优先录用　教师、加大优秀教师引进力度和提供学校改革和发　能最大限度地保证程序公开、公正。为政策执行效　果奠定基础。　（三）加快教育投入法的建立，加大对弱势群　体的保护　我国将基础教育放在基础的、战略性地位，然　而义务教育阶段的经费占财政支出的比例较小，非　义务教育阶段的经费支出却占了教育财政的一大部　分，这种教育财政结构是不合理的。要改变这种不　合理的现状，最好加快建立《教育投入法》，以法　律的形式确定各级教育合理的投入比例，规定各级　展专项基金等措施，给予其补偿性发展机会，从而　在更高水平上实现整个学校系统的优质均衡发展，　为就近入学奠定良好的基础。　政府的责任，并且对教育投入的违规行为进行规范　与处罚。公正的教育投入的分配，要使处境不利者　获得较大的利益，而不是投在处境优越的人身上．　因此教育投入要遵循“垂直公平”原则。　Ｕｎｄｅｒｗｏｏｄ提出垂直公平（ｖｅｒｔｉｃａｌ　ｅｑｕｉｔｙ）的　充足概念，即对具有不同教育需要的学生设定不同　参考文献：　［１］教育部２０１５年工作要点［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１５—３—１）．　ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｅ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｐｕｂｌｉｃｆｉｌｅｓ／ｂｕｓｉｎｅｓｓ／ｈｔｍｌｆｉｌｅｓ／ｍｏｅ／ｍｏｅ１６４／２０１５０２／１８３９７１．ｈｔｍ１．　［２］国务院法制办公室编．中华人民共和国教育法典　［Ｍ］．北京：中国法制出版社，２０１２：１２３．　［３］教育部基础教育司义务教育实施编．义务教育法规　文献汇编［Ｍ］．北京：中国社会出版社，１９９８：９．　［４］杨东平．中国教育公平的理想与现实［Ｍ］．北京：　北京大学出版社．２００６：２７１—２７２．　的充足投入标准［１　。　“教育财政投入遵循垂直公　平原则主要是中央政府或地区政府对教育的特殊地　区或特殊群体采取特殊的措施．其目标是使处于学　习困境的儿童能够享受到正当的教育权利，即实施　［５］　［６］朱家存．就近入学：是权利还是义务［Ｊ］．　中国教育学刊，２００１（６）：９－１２．　‘积极性差别对待’，达到‘对不同的人的不同对　待’之目的。”｜１５］　按照垂直公平原则，首先要对不同特征的学生　和弱势群体给予不同对待，如处境不利的贫困生、　留守儿童、少数民族、残障儿童等给他们提供更多　的教育机会。国家可以设立专门资金款项对弱势群　［７］　［１０］　［１１］宁本涛．“就近入学”教育治理的政　策公正性反思［Ｃ］．上海：华东师范大学出版社，２０１４：　１９６．　［８］罗尔斯．正义论［Ｍ］．北京：中国社会科学出版　社，１９８８：８６．　［９］涂端午，魏巍．什么是好的教育政策［Ｊ］．教育研　究，２０１４（１）：５２．　体给予补助和支持，满足他们的特殊需要，这样就　可以为经济困难的家庭减轻负担。不至于让孩子因　［１２］国家中长期教育改革和发展规划（２０１０—２０２０年）　［Ｍ］．北京：人民出版社，２０１０：４６．　（１３］迟长伍，王世君．治理择校的困境、归因与策略　［Ｊ］．中国教育学刊，２０１４（２）：５－１０．　贫困而辍学。或者也可以借鉴美国、日本或巴西的　做法。以立法的形式保障教育的投入，特别是对弱　势群体的投入，从而保证教育的均衡发展。其次要　对弱势地区学校给予额外的关注，通过财政倾斜．　加大对弱势学校的改造和扶持，推进学校标准化建　设，促进义务教育均衡发展。均衡发展是义务教育　［１４］黄斌，钟宇平．教育财政充足的探讨及其在中国　的适用性［Ｊ］．北京大学教育评论，２００８（１）：１４０．　［１５］王强．国外义务教育财政转移支付模式：比较与　启示（Ｊ］．教育研究，２０１１（３）：１０３．　公平和教育质量的重要结合点，抓住了均衡。就既　抓住公平又抓住了质量。我们可以将有限的教育投　（责任编辑：张海新）　ｌ７