对税收执法风险防范与控制的思考

对税收执法风险防范与控制的思考

作者：张青泉

来源：《法制博览》2013年第03期

【摘要】建立和完善税收执法风险防范与控制的机制，必将对税务机关依法行政工作带来深刻的影响。本文结合当前税收执法工作现状，从税收执法风险防范概述入手，重点分析了当前存在税收执法风险的成因，对税收执法风险的防范与控制提出了有效建议。 【关键词】税收；执法风险；防范与控制 一、税收执法风险概述

税收执法风险管理源于风险管理理论。将风险管理理念引入税收执法，是税务部门规范执法行为的尝试。税收执法风险实质上是由于针对税务机关的制度、流程、资源配置失当以及监督不力等原因，发生与法律法规相背离的结果进行控制和防范而产生的概念。具体指税务机关及其执法人员在实施税收管理、税款征收、税务稽查、行政处罚等税收执法过程中，因主观上的故意或过失致使税收执法不当，执法错误或行政不作为而引起的不利后果和不利影响的可能性。概括起来，税收执法风险具有风险的潜在性、风险的责任性、作为和不作为等特征。 二、产生税收执法风险的原因分析

（一）社会、经济、法治等外部环境导致的执法风险 1.来自宏观经济因素的影响

在我国经济快速发展中，经济关系日趋多元化，经济活动日趋复杂。尤其是随着纳税人数量不断增多，企业的组织形式和经营方式呈现多样化，企业集团大幅增加，经济主体跨区域、跨行业相互渗透，税收执法环境复杂性、风险性不断加大，增加了税收执法中的不确定性。 2.来自税收法律体系的影响

首先，税收基础法律框架体系与制度不健全，综合性、基础性的税法尚未完全建立。其次，税收立法级次偏低。除企业所得税法、个人所得税法、税收征管法外，其余均为国务院制定的行政法规及财政部或国家税务总局制定的规章等，并且税收法律内容的缺陷，成为诸多风险事项的温床。

3.来自政府干预的影响

地方政府在利益驱动下，往往可能逆向干预税收执法行为。为刺激地方经济发展、招商引资，随意制定税收优惠政策，导致执法越权、政策滥用等风险隐患。

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（二）内部行政管理方面引起的执法风险 1.税收征管体制有待健全

国地税机构重复设置，征管范围、税种等业务重叠交叉管理，争抢重点税源与重征漏管并存，征纳成本过高。在制度建设方面，有的征管措施规定不够清晰，衔接不够顺畅，难以有效解决实际问题。 2.内控机制不完善

目前税务机关缺乏健全的内部控制制约机制，执法单位之间、内设部门之间、岗位之间执法权限划分和分解还不尽合理，相互制衡机制较弱，工作职责不清，未形成有效的内外、上下、各岗位之人与人之间制约与监督机制。在监督考核方面，执法监督、责任追究还不到位，依法行政考核评价体系亟待建立和完善。 3.自由裁量权缺乏控制

现行税收征管法律、法规、规章赋予税务机关及其执法人员一定的自由裁量权。但实际操作中由于自由裁量权使用与法律法规掌握适用不当，造成自由裁量权的滥用和法律法规适用的不准确、不正确，存在行政处罚上体现为违反“过罚相当原则”，随意加重处罚等执法随意性。 此外，税务执法人员风险意识的欠缺、执法不规范、职业道德失范也是造成税收执法风险的重要来源。

三、税收执法风险的防范与控制

税收执法风险始终客观存在于税收执法过程。和其他风险一样，税收执法风险又具有可控制的特点，可通过一定的方法和措施，有效的防范、控制和化解执法风险。 （一）完善税收法律制度

完善的税收法律体系是依法治税之本。一是加强税收立法，研究现行税收法律体系，借鉴外国税收立法的有益经验，逐步建立以税收基本法为主导、税收实体法与税收程序法并重的立法框架，尽可能提升税收立法级次，保障税收法律、行政法规和税收政策的稳定性。二是完善现行税收法律内容。进一步完善单行税收法律的制定，应详细阐明对象、内容、目的等，增强可操作性。遵循法治、精简、高效的原则，进一步明晰税务机关的职能权限。三是坚持独立的税收执法权，减少行政部门的直接干预。 （二）建立健全税收执法内控机制

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日常税收执法工作中，将风险管理融入税收执法流程，从定岗定责、工作流程设计入手，对执法岗位实施有效的责任考核，强化税收执法监督，有效降低执法中的风险和不确定性，强化风险的全过程控制。一是对税收征管和风险识别进行业务重组和流程优化，从税务登记、一般纳税人认定、发票管理、涉税审批、申报征收管理、纳税评估、税务稽查、处罚、执行、救济等各个税收征管业务流程，按照权力运行频率高低、人为因素大小、自由裁量幅度、制度机制漏洞、危害损失程度等对税收执法权运行的风险点进行分项评估，实现各税收风险点的识别、提示、控制，形成具有内在约束力的业务流程。明确税务行政裁量权适用规则和裁量基准，重点规范行政处罚裁量权的行使，最大限度地减少执法随意性。二是进一步完善控权手段。细化完善税收执法责任制考核要求，不仅明确考核标准、内容、方法和责任，更要考虑设置合理考核路径，避开人情和利益的干扰。逐步将以审批事项为重点的各类权力运行纳入信息化管理，细化监督考核指标，将权力行使过程变为信息处理过程，实现实时监督、控制和综合分析。三是完善对税收执法权的外部监督制约。加强政府信息公开工作，进一步扩大纳税人知情权、参与权，降低纳税人获知信息的成本，减少信息不对称，增强税收执法权的透明度。完善相关制度，畅通纳税人申诉和投诉途径，推动纳税争议的妥善解决，减少权力寻租。推进社会参与监督，对各种渠道反馈的问题及时整理归集，动态监督改进，形成社会控权的合力。 （三）提高税收执法队伍整体素质

税收执法风险归根结底是税收执法质量问题。要提高税收执法质量，离不开一支法制观念强、业务精通的执法队伍。一是加强税收执法人员的法治教育和职业道德教育，深刻摒弃其“权治”的思想，提高其执法道德水平，从根本上杜绝滥用职权、以权谋私等行为的发生，防范税收执法风险。二是加强执法业务知识培训，规范设置法治培训内容，将依法行政课程作为税务人员培训班的必修课程。加强税收执法人员法律知识更新培训，实行新法律、法规实施前的专题培训、考试制度，确保执法人员素质与岗位职能相匹配，以税收执法人员的高素质确保税收执法的高质量，控制和防范税收执法风险。