新形势下对中国政策性金融改革的思考

新形势下对中国政策性金融改革的思考

作者：杨 涛

来源：《当代经济管理》2010年第03期

虽然从世界各国的金融发展来看,目前政策性金融活动在各国金融运行中的相对比重处于下降趋势,但是就其内在职能来看,仍然是各国政府用来弥补市场失灵的重要金融措施之一,并且在本轮金融危机爆发之后,出现了一些新的政策性金融“复归”迹象。此外,对于制度建设相对落后的发展中国家来说,政策性金融的地位仍非常重要,并成为应对体制缺陷、协调政府与市场在金融资源配置中的关系、提高整体金融运行效率的关键。 一、关于政策性金融的理论探讨 (一)政策性金融的有关概念

对于政策性金融的基本概念,目前的探讨主要在国内理论界进行,并且存在描述上的差异,这也反映了对于政策性金融研究的假设前提与出发点还存在较大争议。在此,我们所定义的政策性金融的一般概念为:充分体现政府特定政策意图,而且不单纯以市场化商业机制作为运营基础的金融活动,该类金融活动的参与者,往往直接或间接担负了部分公共性的金融政策职能,它们或者不以利润最大化为单一目标,或者由政府承担利润最大化目标下的部分成本。

应该说,政策性金融的背后,总是或多或少地反映出政府对于经济社会健康发展的职责。从政府的角度出发,按照不同的内涵和边界,对于政策性金融的概念可以进一步细分为如下三个方面:

第一,由政府作为运作主体或者委托人,为达到特定政策目标,而直接或间接展开的、组织和运用金融资源的过程。这是最广泛意义上的政策性金融的概念,它不仅包括了现有各种金融和非金融机构的某些政策导向的金融活动,而且涵盖了围绕政府信用进行的投融资活动。 第二,由政策性金融机构作为主体,政府通过立法来规定该类机构的基本行为,并在金融监管和融资方面提供特殊政策,围绕该类机构来实现政府的一系列经济和社会目标,这是我们通常意义上所说的政策性金融的概念。

第三,由商业性金融机构作为运作主体,政府为了达到特定政策性目标,通过具体手段来指导或影响这些金融机构经营活动的过程。在此,政府通过优惠或惩罚性措施,来引导金融机构的行为,使之符合自己的特定目标,并以此对整个金融运行产生影响。 (二)政策性金融的功能与作用 1.政策性金融的一般功能

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(1)体现政府的“政策性”意图。这是政策性金融区别于一般商业金融的根本特点,也是对这种金融运作形式展开研究和分析的基础。所谓政策性,就是指在政策性金融机构的资本运作和经营活动中,或者商业性机构承担的政策性金融业务中,总是隐含着政府特定的价值判断和具体目标。这种政策性通常体现在两方面,一是在政策性金融活动的资金来源方面,二是在政策性金融活动的资金运用方面。

对于前者,我们知道政策性金融机构除了具有普通商业金融机构所拥有的市场融资手段之外,通常还会得到政府的某些特别支持,例如补充资本、给予特殊的债务融资权、短期信贷支持等措施,这正是政府对于政策性金融机构的优惠性融资政策的表现。同时,商业性金融机构在承担政策性金融业务时,也往往会获得政府在税收、再融资等方面的间接支持。

对于后者,我们看到政策性金融机构的日常业务通常会受到特别法令的限定,其掌握的资金主要被运用于关系国计民生的“准公共领域”,特别是商业金融机制难以完全发挥作用的“市场失灵”的领域,这更直接反映了政府应有的、增进市场经济效率的政策职能。而对于承担政策性金融业务的商业金融机构来说,在获得政府相关支持后,其特定业务也往往通过法律或法规的形式被明确下来。

(2)联系不同的金融范畴。由于政策性金融又必须是某一经济体系中金融活动的组成部份,因此应当体现出现代金融的基本特征,也是一般金融机构市场行为的特征。在此,如果我们把金融结构分为公共金融和私人金融两个层面,则政策性金融应作为联系这两个层面的中间部分。 所谓公共金融,实际上是公共财政的核心内容。财政学理论告诉我们,公共财政是政府为了满足社会公共需要而进行的分配和再分配活动,公共财政的行为对象主要是经济资源。而对于公共金融,则是政府和其他公共组织掌握和运用金融资源的过程,因此是公共财政的必要环节。从本质上说,公共金融是建立在社会契约的基础之上,并由政府或其他公共组织作为主体来运行,而且是以社会成本和社会收益的比较作为运行原则。也正是基于此,公共金融活动具有了非盈利性的外生特征,也必须通过某种公共选择过程、以强制性的形式来获取金融资源。 所谓私人金融,则是指渗透到国民经济各个层面的、以市场竞争机制为基础的、以商业性运作方式为基本原则的、由私人组织或机构来运用金融资源的过程。私人金融的商业化运作方式,就是要充分考虑任何经营行为的经济成本和经济收益,亦即能够直接用货币进行计量的成本和收益。私人金融的性质,决定了其运行目标必然是以私人金融机构的利润最大化或市场价值最大化作为最终目标。除非能够有利于其利润或市场价值目标,否则私人金融的范围绝对不可能涵盖非盈利性的公共领域。

虽然从概念上来看,公共金融与私人金融是截然不同的,但在现实经济中,二者并没有泾渭分明的边界,也是难以进行严格划分的。事实上,公共金融与私人金融的划分,某种程度上体现了政府与市场的相互关系。即:在政府与市场的边界,存在既具有满足公共需要的特点、又具有私人竞争性需求特点的金融资源的组织与运用活动,政策性金融恰恰是在这一方面把公共金融和私人金融联系在一起。

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2.政策性金融的具体作用

根据各国的政策性金融发展实践,可以看到其在现实中主要发挥如下具体作用。 (1)支持农业发展。支持农业发展,这是当今世界各国发展政策性金融最为基本的目标。无论在发达国家还是发展中国家,农业产业由于其内在的特殊性,都是必须得到政府关注的弱势产业。为了促进农业生产率的提高、保障农业从业人员的福利水平、实现农业基础产业的社会稳定作用,各国政府都主导或参与建立各种政策性金融机构来支持农业的发展。

(2)支持基础设施建设。基础设施由于其公共性或准公共性特征,也往往成为政策性金融机构的支持对象。健全的基础设施是一国经济稳定增长的前提,而由于基础设施通常具有非盈利性或盈利周期长的特征,商业性金融难以成为支持其发展的主体。在各国的工业化中期以前,政府往往都利用政策性金融来支持基础设施的投资。

(3)影响国家进出口业务。经济全球化条件下的国家利益差别,使得各国都在某种程度上运用金融手段来影响自己的进出口情况。虽然国际合作是当今世界贸易的主流,但也要看到,目前并未形成公平合理的国家贸易秩序,贸易保护主义还处处存在。在此情况下,政府往往通过政策性金融来对进出口业务产生金融影响,从而在参与国际竞争的同时一定程度上保护本国利益。 (4)支持中小企业发展。由于中小企业的特殊地位与其融资的困难,使其经常成为政府特殊政策所关注的对象,这也是政府出于促进风险产业成长、增加就业、优化经济结构、维护市场竞争等目标的考虑。鉴于支持中小企业发展背后隐含着众多的政府特定目标,因此政策性金融在这方面经常大有作为。

(5)增进社会福利水平。经济发展不仅要求总量的扩张,而且要求一国居民社会福利水平的普遍提高,这也是像我国这样处于工业化中期的国家所必须注意的。政府把增进社会福利水平的目标落实到金融体系建设上,就表现为运用政策性金融来有针对性地对关系居民福利的领域提供金融服务,尤其表现在住房金融、社会保障等方面。

(6)优化经济结构。鉴于私人部门通常认为政策性金融活动的背后隐含着特定的政府意图,因此政府可以通过政策性金融机构的活动来引导资源配置,促进经济结构的优化。在我国的宏观调控体系中,政府促进经济结构优化的主要政策手段还是财政政策与产业政策。如果政府能够更有效地利用政策性金融活动来传递调控者的意图,协调私人部门的经济行为,则在很大程度上提高了金融政策在经济结构调整中的作用。 二、关于各国政策性金融发展的实践考察 (一)国外政策性金融发展的三种模式

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从政策性金融体系的实践来看,有三种基本发展模式。

第一,美国模式。即由政府发起建立一些政策性金融机构,这些机构的运作是市场化方式,依靠专门法律来确定机构的业务经营。在美国,早期基本上由政府来保障这类机构的盈亏,而到上世纪中后期,这些机构普遍实行了私有化改革,在组织结构上趋同于商业性金融机构,最后保留的是政府信用和政府的政策目标,主要通过法律和法规的形式来保障政策性意图的实现。 第二,日本模式。即是由政府发起设立、并长期保留政府控制的政策性金融机构,这些机构与商业性金融严格分离。如日本的“两行九库”,以及这之外的三个开发性金融机构。作为长期金融资源的主要提供者,这套政策性金融体系曾对日本经济发展起到了重要作用,但由于过度管制和经济金融危机冲击,在上世纪末出现了严重问题。

第三,德国模式。实际上是取美国模式和日本模式的中间形式,即在政府目标与商业运行之间达到最大限度平衡,代表性的是德国复兴开发银行。相对于美国模式来说,德国模式中的政策性金融机构与政府的关系更加密切一些;而相对于日本模式来讲,则其运作方式显得更偏重市场一些。

(二)国外政策性金融发展的基本趋势

当前,国外政策性金融发展突出表现出三大趋势性特点。

第一,根据前面的三类概念区分,当前发达国家政策性金融发展的阶段,已经先后渡过了以第一类和第二类政策性金融活动为主的阶段,而进入第三类政策性金融为主的时期,即由商业性金融机构来完成政府政策意图。

第二,从发展模式来看,在2008年全球金融危机爆发之前,国外政策性金融发展的主流逐渐成为美国模式,即市场主导完成政府政策性金融目标的模式。

在金融危机爆发之后,这一趋势发生了许多变化。一方面,美国模式本身在不断调整,开始向增加政府干预进行某种程度上的回归,呈现出强化传统政策性金融的特点;另一方面,各国都对政府主导或特殊政策性金融机构主导的政策性金融有所强化,类似于德国模式的中间模式逐渐被各国所接受。

第三,未来的国外政策性金融在三方面将体现出不断强化的趋势。一是在房地产政策性金融领域。由于各国的经济金融危机都与房地产市场动荡结合在一起,这对于各国的居民生活和社会稳定都产生较大冲击,因此,危机之后各国普遍重视强化房地产政策性金融支持。二是在进出口政策性金融领域。危机之后,以美国为首的发达国家开始重新拾起贸易保护主义的手段,各国都试图使自己在国际贸易中获得更多利益,因此传统的政策性金融支持手段得到更广泛地运用。三是中小企业政策性金融领域。危机爆发时,许多国家的中小企业都大批倒闭,使得这些国家的失业率急剧上升,这使得通过政策性金融工具支持中小企业融资问题,变得更加引人关注。

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(三)国外政策性金融发展对我国的启示

通过分析国外政策性金融的发展状况,对于我国有四方面的重要启示。

第一,国外政策性金融发展模式与特点的演变,都是与其经济发展阶段变化相适应的,也是与其金融基础条件的变化相应的。国外政策性金融的最新变化,很多是基于发达国家已经进入后工业社会的前提下进行的,对于处于工业化中前期的发展中国家来说,不能照搬其市场化改革模式。

第二,政策性金融的发展,要兼顾政府与市场,达到效率与公平的最佳结合,在此过程中要避免政策性金融发展走向极端,否则就会带来严重的负面影响。

例如,日本政策性金融的发展,就是一度走向了过度依靠政府、忽视市场原则的极端,因此产生了巨大的风险;再比如,美国的房利美和房地美(简称“两房”)这两大传统政策性金融机构,却一度走上过度依靠市场的另一极端。“两房”正是由于上世纪70年代以来全面走向私有化,因此与其承担的政策性目标产生了内在冲突,导致在本轮美国次贷危机中出现严重问题,最终在2008年被政府“接管”,重新回到了传统政策性金融机构的地位,这也充分体现了“过犹不及”的问题。 第三,政策性金融的发展趋势存在反复性和多元性。一方面,发达国家政策性金融的总体趋势虽然是转向市场化、依靠商业金融机构,但金融危机后依靠传统政策性金融机构、非市场化的情况却重新加强。另一方面,广大发展中国家由于市场失灵的领域众多,仍然需要依靠政府主导和政策性金融机构主导的相关金融支持。

第四,对于健全的政策性金融体系来说,需要协调发展政府主导、政策性金融机构主导、商业性金融机构主导这三种类型的政策性金融,区别在于根据不同国家的不同发展阶段,对这三种类型的重视程度有所不同。

三、中国政策性金融改革的现状与思考 (一)对政策性银行改革现状的反思

为深化金融体制改革,实现政策性金融与商业性金融的分离,1994年,我国成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行3家政策性银行,分别为“两基一支”、机电产品和成套设备出口、粮棉油收购等提供政策性金融支持。

应该说,自成立以来,我国政策性金融机构对于促进经济社会发展发挥了不可或缺的作用,但也日益体现出某些问题。例如:职能定位不清,导致政策性金融机构业务范围不断扩大,与商业性金融竞争的态势日益明显;缺乏负债规模约束机制,政策性金融机构的资产负债规模不断扩大,导致负债规模与资金本比例不相称;不良资产率高,风险准备金严重不足。

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进入21世纪,改革政策性银行的呼声日渐高涨,而开行也通过有效引入商业化运行模式,成为三家政策性银行中最成功的典范。经过长期争论,2007年结束的全国金融工作会议,正式确立了政策性银行改革的原则和思路。目前,开行的商业化转型已经初步完成,进出口行将在兼顾政策性与商业性业务的基础上进行改革,农发行将继续保留政策性业务为主。

在此阶段,我们有必要进一步反思政策性银行的历史地位和作用。其中最大的问题,就是要避免政策性金融改革思路走向极端。对此,我们有三方面判断。

第一,政策性金融机构全面商业化的时机尚未成熟。根据国际经验来看,政策性银行的商业化、市场化转型,都是建立在一国金融不断深化、资本市场较为发达的基础上。这样政策性银行才可能在特定政策目标约束下,游刃有余地进行资金运用和风险控制。

第二,政策性金融业务全面商业化的时机尚未成熟。政策性金融业务涉及的往往是商业金融难以自发解决的领域,多是市场失灵领域。各国经验表明,政府采取招标等市场化手段来实行政策性金融目标,通常是基于两种考虑,一是超出了政策性银行的业务容纳能力,二是完全市场化运行更有效率。而从国内情况来看,包括农业发展在内的很多领域还需要大量以非盈利、甚至亏损目标的金融资源投入,也缺乏依靠市场商业化运行的成功模式。在此情况下,脱离特殊的政策性金融机构,全面实行业务市场化是不现实的。

第三,某些领域仍迫切需要政策性金融支持,但在商业化转型的呼声中容易被忽视。如中小企业、住房等方面从未建立起有效的政策性金融支持体系,而这是多数国家所不可或缺的。 应该说,政策性银行的商业化转型虽是长期趋势,但却不要操之过急。根据目前我国的经济社会发展现实,仍然是处于应不断强化政策性金融功能的时期。对此,在以条件相对成熟的开行作为商业化转型的试点对象基础上,在其他领域的改革则要更加慎重。例如在农业方面应保持甚至扩大非盈利的政策性金融支持,建立包括纯政策性、政策性与商业性结合、纯商业性的、多层次的金融支持体系。此外,发展服务于中小企业和住房市场的政策性金融机构,也是当前历史阶段所需要的。

(二)未来中国政策性金融改革的重点

我们认为,未来我国政策性金融改革的重点,应该包括三方面内容:

第一,完善和发展传统政策性金融机构主导的活动,避免片面追求其市场化、商业化的极端倾向,在某些领域,反而需要加强和创新传统政策性金融机构。包括:农村政策性金融领域、住房政策性金融领域、进出口政策性金融领域。

第二,完善和创新政策性金融业务与产品,探索通过商业性金融机构来实现政策性金融目标的模式。主要包括:中小企业政策性金融领域、基础设施建设和中长期信用支持领域等。

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第三,继续保留政府主导的政策性金融活动,主要是在农村政策性金融领域。因为,各国政策性金融发展历史表明,在其工业化中前期,农村政策性金融的大部分成本必然是应当由政府承担的,片面脱离发展阶段,要求农村政策性金融的商业化转型,会导致严重的负面影响。

总之,结合我国的经济金融发展阶段,借鉴国外政策性金融的发展经验,我国的政策性金融发展应该是:以传统政策性金融机构和商业性金融机构主导作为政策性金融发展的两条并行主线,以政府主导、政府买单的政策性金融活动为重要补充。

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Reflection on China’s Policy-oriented Financial Reform under the New Situation Yang Tao

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(Institute of Finance and Banking, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing100732, China) Abstract: The separating of policy-oriented finance and business finance has been the important reform of Chinese financial system. When the financial reform comes up against difficulties, the

optimizing of financial system becomes a thorny problem again. Under the circumstance, to reposition policy-oriented finance will be significant breakthroughs of promoting financial reform and financial efficiency. In this thesis, we discuss the fundamental theories of policy based finance, make a deep study of different countries’ policy based finance, review the situation of China’s policy-oriented finance reform, and try to put forward some effective views based on China’s history and reality. Key words:policy-oriented finance; policy-oriented bank; business finance