缅甸的政治转型与中缅关系

李晨阳∗

一　２０１０年大选以来的缅甸政局

１􀆰缅甸自上而下的政治改革取得重大进展

如果说七步走民主路线图和２０１０年大选是军政府最高领导人丹瑞主导的，那么缅甸新政府２０１１年３月上台后推行的政治改革主要是由吴登盛推行的，同时得到了丹瑞等人的首肯以及人民院院长吴瑞曼等人的支持，昂山素季和民盟在西方国家的协调下，给予了必要的配合。

新政府上台后，在政治领域推行了一系列的改革措施，主要包括：释放了包括昂山素季以及１９８８年民运的主要学生领袖在内的多数政治犯，允许流亡海外的民运分子回国，承诺既往不咎；逐步放松了对国内媒体的控制以及对国外媒体的封锁，直至取消新闻审查和对所有网站的屏蔽；建立了人权委员会，采取切实措施保障公民的基本权益；采取更为宽松的政策推进国内的民族和解。迄今为止，缅甸的新体制运转基本正常，新政府的管理效率明显提高，议会和政党在国家政治中的作用日益突出。美国国务卿希拉里２０１１年１１月底１２月初和美国总统奥巴马２０１２年１１月分别访缅标志着缅甸的政治改革成果得到了国际社会尤其是西方国家的基本认可，而缅甸出任２０１４年东盟轮值主席国显示其国际

∗李晨阳，云南大学社科处副处长，云南大学缅甸研究中心主任，研究员。

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地位已有了明显提升。

缅甸突然发生急剧转型的动因有内外两个方面，其中阿拉伯之春的冲击以及西方的压力是导火索，缅甸国内民众对军政府的不满是根本原因。尽管上述因素长期存在，但这些因素在２０１０年前后发挥作用经历了从量变到质变的过程。这场自上而下的变革的主要目的是为了保护作为既得利益者的军政府高层免受国内外的清算，并非军人集团突然对民主产生了浓厚的兴趣，当然军队中确实有相当一部分人要求进行变革和推进民主化。

２􀆰体制内的矛盾依然存在

从表面上看，缅甸新政府和军队高层中没人公开表示反对改革，实际上体制内各大力量的矛盾比较尖锐。除了相对隐性的改革派与保守派的斗争，前军政府主要领导人与现政府领导人之间、现政府与议会之间、执政党与现政府之间、现政府与军队之间都存在一定的矛盾。

从缅甸新政府成立伊始，吴登盛总统与副总统吴丁昂敏乌之间的矛盾就趋于激化。吴丁昂敏乌２０１２年７月辞职后，吴登盛总统与人民院议长兼联邦议会议长吴瑞曼之间的矛盾凸显出来。吴登盛与吴瑞曼在政见上并没有明显的差异，双方只是比较在意他们各自在缅甸民主化进程的主导者地位，尤其是吴瑞曼强调议会在缅甸新政治体制中的作用，对政府不同意给公务员加薪和把议会的专门委员会列入联邦机构有所不满。巩发党前任总书记、现巩发党第三副主席吴铁乌也不满巩发党在政府人事安排和大政方针方面作用有限，并且得不到政府的任何财政支持，因而多次扬言后，党内矛盾并没有得到缓和。直到近期吴瑞曼接替吴登盛出任党主席之后，情况才有所改观。此外，吴登盛总统在２０１２年８月和９月两次改组内阁，将大批所谓的保守派高官革职，并将总统府部长从２名增加到６名。这一举措固然强化了吴登盛在政府内的绝对权威，同时也激化了被清洗者的不满情绪。不过吴登盛总统的执政总体上得到了缅甸国内民众和国际社会的基本认可，其影响力在稳步提升。

此外，从总体上看，缅军是一个既得利益集团，既要维护其在政治、经济领域的特权，也对国家的未来走向有较强的责任感，对缅甸民主政治的前景仍存在一定的疑虑，因而不愿意很快地退出政治舞台。因此，近年来军人“巩发党不是执政党”。２０１２年１０月，巩发党举行首届全国代表大会之

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一方面要摆脱反对改革的负面形象，同时又试图牢固树立国家的主权巩固、领土完整乃至社会稳定都离不开军队的正面形象，因而在与克钦独立军等少数民族武装的冲突等事件中，军人一方面并不反对与民族地方武装的和谈，另一方面不完全听从吴登盛总统的指挥，保持了一定的自主性。

二　缅甸政治发展所面临的主要挑战

虽然几乎所有人都公认缅甸的政治改革取得了重大成就，但也认为缅甸的政局走向面临着严峻的挑战。如美国前驻缅甸使馆负责人普里西拉·克拉普（１９９９～２００２年）２０１３年６月２４日提出了缅甸政改面临的１０大挑战：重新定义和确立军人的政治和经济角色；建立健全法制体系，加强司法建设；保护个人权利；制定有效的少数民族平等原则；宣扬社会和宗教宽容；铲除腐败；解决“中间层缺失”、政府和经济能力断层问题；让民众享受到改革成果；解决土地和财产权问题；维持经济发展、社会进步和环境保护的平衡。概括起来，缅甸未来的政治发展主要面临以下四个方面的挑战。

１􀆰缅甸民主化的基础薄弱，严重影响缅甸民主化进程的深化当前缅甸的政治转型是在一个条件相对不太成熟的国家发生的，而转型成功需要诸多条件。第一，缅甸的经济比较落后，中产阶级与知识分子寥寥无几，距离成为社会主体还相差甚远。第二，现代民主政治文化严重缺失，民众对民主的内涵和操作一知半解，整个社会尚未形成尊重法律和秩序的政治文化，市民社会虽然活跃但缺乏理性。不少人简单地认为反政府、反军队、反中国就是民主的表现，尤其是刚刚兴起的缅甸私营媒体普遍缺乏社会责任感，为了吸引眼球，经常报道一些虚假的消息，不能很好地引导社会理性，相反煽动超越民主范畴的思想和运动。ＮＧＯ是一个国家社会政治发展的重要推动力量，但过多的ＮＧＯ可能会导致社会太多思潮的泛滥，影响社会意识的整合。尤其是缅甸的ＮＧＯ基本上是西方资助的，它代表的是捐赠者的利益，很多举措并不符合缅甸的实际情况。第三，军队并不愿意很快就彻底退出历史舞台。虽然军人没有对吴登盛政府的改革进行干涉，而且军队中有相当一部分人要求推动变革，但这并不意

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味着军人就愿意放弃对缅甸政治的强大影响力，更不愿意其切身利益受到损害和侵袭。具体表现是军方控制的缅甸经济控股公司并不想很快就移交给地方，军人也不希望在国会中的固定议席急剧降低。第四，从２０１２年１１月爆发的蒙育瓦莱比塘铜矿事件以及缅甸国内的宗教冲突来看，缅甸国内出现了一股以８８学生组织和９６９运动（激进僧侣成立）为代表的极端民粹主义势力，他们是与民盟不完全相同的政治力量，昂山素季对他们的影响力也有限。这些组织在民众中本来没有多大的影响，为了在缅甸政治尤其是２０１５年大选中有所作为，现在是剑走偏锋，想通过激进的手段再度成为缅甸政坛的领袖人物，甚至谋求美国的青睐。其实这些人在很大程度上不顾国家利益、民族利益，只想让自己成为政治风云人物，为此不断煽动一般市民、工人乃至僧侣起来闹事。当然，由于近代以来缅甸一直存在僧侣干政的传统，部分僧侣也想在当前的缅甸政治中发挥一定的作用。

２􀆰民族宗教矛盾错综复杂、根深蒂固，短期内难以从根本上解决吴登盛政府上台执政后，摒弃了军政府后期推出的民地武改编计划，改为与民地武进行柔性和谈，分三个不同的阶段解决民族问题。到２０１３年９月已有包括克伦民族解放军、克钦独立军等在内的１３支民地武与缅政府重新签署了和平协定，但这种和平并不稳固，首先是双方在民地武辖区的管理、武装力量的改编以及民地武上层的安置等核心问题上并未达成协议；其次是缅政府军与已达成新和平协议的民地武（如掸邦军）还不时发生小规模冲突。尤其是缅政府与克钦独立军经过艰苦的谈判之后，虽然暂停了大规模的战斗，但政府军与克钦独立军之间小规模的冲突仍频繁发生。目前吴登盛政府正极力想与１７股少数民族地方武装签署全国性停火协议，并取得了较大的进展。不过，即便是双方在２０１４年内顺利签署全国性和平协议，也不意味着缅甸民族问题真正得到了解决。

最后，２０１２年６月在缅甸西部若开邦爆发的佛教徒与罗兴伽穆斯林的宗教冲突不仅造成了上百人伤亡，并且在２０１２年１０月死灰复燃，目前已有１０多万罗兴伽人流离失所。部分罗兴伽穆斯林为此已走上武装叛乱的道路，并得到了部分伊斯兰国家的支持。与此同时，密铁拉、腊戍、仰光等大中城市也爆发了多起佛教徒与穆斯林之间的流血冲突。如何解决罗

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兴伽人问题、平息国内的佛穆冲突以及伊斯兰世界和西方国家对缅甸人权问题的不满已是摆在吴登盛政府面前的一大难题。

３􀆰吴登盛政府的执政能力有待提高

缅甸新政府目前所面临的政治、经济、民族、宗教问题都比较严峻，但是由于数十年的专制统治和闭关锁国，缅甸缺少一支训练有素的文官队伍，因而当前缅甸各级政府的行政能力普遍不强，解决难题的经验缺乏、手段不多、效率不高、效果较差，尤其是危机管理能力和解决难题的能力欠缺。此外，缅甸各级议会功能的发挥不尽如人意。尤其是多数议员本身的议政能力本来就不强，加之不少议员身兼数职，甚至还从事各种生意，每年长达数月的冗长会议使得很多议员早就没了最初当选的新鲜感和自豪感，参政议政意愿大大降低。

身为总统的吴登盛的态度和政策将对缅甸未来政局的发展产生至关重要的影响。具体到莱比塘铜矿事件，缅甸现政府的应对也有问题。在缅甸民意发生重大转变的情况下，缅甸政府领导人在公众场合过于强调不能对中国忘恩负义，实际上不能为缅甸民众所接受，因为很多缅甸民众认为中国的帮助都给了缅甸军政府，普通民众没有得到任何好处。这样的言论为某些不良政客指责中国在缅甸掠夺资源提供了注脚。实际上强调中国在缅投资项目是互利互惠的，缅甸人获利更多可能比较妥帖。

４􀆰昂山素季和民盟的管理能力同样欠缺

值得担忧的是，即便是民盟在２０１５年大选中获得胜利并组阁，由于民盟本身的人才储备严重不足，民盟领导层也缺乏行政管理能力，缅甸政府的管理能力依然是短板。

整，但从民盟参加补选后的表现来看，这种调整明显还不够。从政党发展的角度来看，民盟目前登记造册的党员已超过２００万人，但是并没有笼络到多少精英，尤其是１９８８年缅甸民主运动的骨干人员以及从海外回归的流亡分子并没有趋之若鹜地加入民盟；民盟在很大程度上是昂山素季的“一人党”，至今没有成熟的决策机制，大事小事全由昂山素季一个人决断，对外界的要求反映不及时以及出尔反尔的事情常有发生；２０１２年４月补选的大胜使得民盟自信心过于膨胀，在议会中高高在上，不注重和其

２０１０年１１月昂山素季被解除软禁后，对民盟的政策做了较大的调

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他小党的沟通与合作，并且采用非民主的方式对付外界对民盟和昂山素季的批评；民盟缺乏长远战略，迄今没有正式颁布其治国方略，昂山素季和民盟进入议会已有两年多，但一直没有让人耳目一新的议案，对很多事情采取了高高挂起的态度，只要政府不邀请，民盟就回避。迄今为止民盟仅仅在莱比塘铜矿事件的解决中发挥了主导作用，但也引起了部分民众对昂山素季的非议。此外，昂山素季坚持使用被缅甸政府摈弃的旧国名问题迟迟不表态，也使得国际社会部分关注弱势群体权益的人员对昂山素季有了新的看法，认为她在保护缅甸人权方面的作用有限。

此外，缅甸的经济改革落后于政治改革，缅甸民众未从改革中得到实际好处也是影响缅甸政治转型深化的重要因素。

“Ｂｕｒｍａ”，影响了民盟和缅甸政府以及议会的关系。昂山素季对罗兴伽人

三　缅甸政治改革的发展趋势

总体上缅甸的政治转型短期内不会发生逆转，但发展道路将不平坦，并且可能是劣质民主。缅甸要成为发展中国家政治转型的典范的难度很大。

１􀆰２０１５年大选是政治转型能否软着陆的关键，大选之前缅甸政坛将总体保持稳定，不会有大的动荡

缅甸政局能保持相对稳定的关键是军队稳定且可控。以保持局势稳定和平稳过渡、促进民主化进程不可逆转为目标，目前在缅甸存在两个相关政治力量之间的互动，并且基本达成平衡，其他政治力量虽试图挑战，但这种平衡近期不会被打破。

第一个互动是以美国为首的西方势力、吴登盛政府、昂山素季和民盟，这三股力量之间有比较好的沟通与协作（昂山素季在访美期间向美方表示吴登盛是真心改革），尤其是美国优先促进新政府中的温和派势力与昂山素季、民盟和解，把民族问题放在次要位置上，主动促成克伦民族联盟与缅政府的和解；美国在克钦独立军与缅政府关系上也想有所作为，不支持克钦独立军与政府对抗。

第二个互动是吴登盛政府、军队和议会之间。虽然这三者之间存在一

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定的矛盾，但都不会破坏目前的动态平衡和所取得的政治发展成就。缅甸军队和政府在民族问题上有不同意见，军队为显示其作用，有时甚至自行其是，但是军队也不想因为民地武问题影响缅甸的民主化进程，所以多数时候对民地武是打打停停，以打促谈，以压促和。

２􀆰２０１５年大选之前宪法和选举法有可能进行修改，但限制昂山素季竞选下一任总统的条款可能不会被修改

缅甸２００８年宪法并没有得到所有阶层的高度认可，除民盟之外，少数民族政党和团体要求修宪的呼声也比较高。目前缅甸议会已启动修改宪法和选举法的程序。昂山素季和民盟想修改的主要内容是减少直至消除军人在议会中有三军总司令指定的固定议席，修改第５９条关于总统任职资格的规定（其中关键的两条是总统、副总统必须熟悉军事，其配偶和直系亲属不得拥有外国国籍）。本届议会中军人议员和巩发党议员远远超过了联邦议会的７５％，因此，民盟要完成修宪，必须有巩发党和军人议员的大力支持。在国际社会的协调下以及现政府高层的推动下，取消总统、副总统必须熟悉国家军事和安全事务条款的可能性较大，但总统、副总统直系亲属不得拥有外国国籍这一条还存在疑问。原因很简单，缅甸的民族主义情绪非常强烈，缅甸民众不能容忍自己领导人的亲属是外国人这一事实。此外，钦钮在位时曾宣布与迎娶新加坡人的儿子断绝父子关系，２０１２年８月仰光省行政长官吴敏遂因其子拥有澳大利亚国籍就丧失副总统候选人资格。从目前来看，２０１４年下半年和２０１５年上半年可能完成对２００８年宪法部分内容的修改，主要涉及军队的政治地位、少数民族的权益保护、中央和地方关系等方面。目前民盟和８８学生组织正竭力想修改宪法第４３６条，即把宪法重要条款的修改门槛从３／４以上降低到２／３以上，以为２０１５年大选之后的再次修宪做好准备。

此外，由于目前缅甸的议会选举是按选区进行的，在某个选区只要获得简单多数就可胜选，这种选举制度对民盟以外、包括巩发党在内的其他政党明显不利，因为选区制导致各党所获议席与该党的总得票率相差很大。比如，在２０１２年４月１日的补选中，巩发党获得了超过３０％的选票，但只获得一个议席。因此，巩发党和一些少数民族政党普遍要求按得票率来分配议席。目前民盟坚决反对选举法的修改，如果巩发党利用其在联邦

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议会的优势把下一次大选从选区制改为比例制，一旦大选结果没有达到民盟的预期目标，可能会出现大规模的抗议。

３􀆰２０１５年大选后，昂山素季领导的民盟可能成为联邦议会第一大党，但民盟和巩发党联合执政的可能性较大

经过半个世纪的军人统治之后缅甸突然开放，似乎准备不足的缅甸民众对民主到了迷信的程度。在２０１２年４月１日举行的议会补选中，相当多的选民只选政党而不管候选人的德才就是在这种状态下的非理性表现。在缅甸民众看来，现阶段民主是最重要的，社会经济的发展和民生的改善是次要的。缅甸民众目前既不愿意接受军人再度上台执政，也不喜欢有军人背景的巩发党政权，要求实现政党轮替的意愿非常强烈。因此，在２０１５年大选中，民盟极有可能获得过半的联邦和地方议会议席。巩发党尽管正在实施“农村包围城市”战略，试图通过赢得农民的选票来对抗民盟在城市中的优势，但不足以改变目前缅甸人心思变的状态，巩发党要保住执政党地位的可能性较小。而其他小党在两大政党的夹击下，很难有所作为。其中少数民族政党为了应对民盟的冲击，已准备联合参加２０１５年大选。这虽然可以使少数民族政党在其民族的聚居区内获得一定的议席，但不足以改变整个大选的走向。

为了实现缅甸政治转型的平稳发展，尤其是为了获得缅甸军队的支持，不论民盟在２０１５年大选中获得多高的得票率和议席，民盟都有可能选择和巩发党联合执政，巩发党领导人可能出任要职，民盟也会继续使用绝大多数现政府的公务员，以保持和提高国家的执政能力。

四　当前中缅关系所面临的挑战严峻，未来

　　双边关系走向存在一定的变数

　　自从密松电站２０１１年９月被搁置以来，中缅关系遇到了前所未有的

１􀆰缅甸西化和向西方倾斜的趋势更为明显

西方式民主体制和价值观已越来越得到缅甸民众的普遍认同。目前缅甸政府主要领导人身边的智囊不少是从西方回来的，领导人和政府的决策

挑战，主要表现在以下三个方面。

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受到了这些人的较大影响，缅甸新政府在中国与西方之间谋求平衡、不愿意过于依赖中国已经是显而易见的。近期缅甸国家电视台与“美国之音”签署了新闻合作协议，西方声音在缅甸的影响将进一步增大。一些得到西方支持的ＮＧＯ已经成为西方价值观和利益的代言人，在缅大肆兜售反华论调，并且其市场日趋扩大。

２􀆰知华友华力量在衰弱

莱比塘铜矿事件之后，在缅甸已基本看不到政府官员和执政党领导人公开强调中缅关系的重要性和感谢中国过去帮助的言论，以前巩发党主要领导人都说欢迎中国企业到缅投资，现在改成了欢迎“负责任”的中国企业到缅投资。以前华人社团都竞相接待国内文艺团体并举办相关活动，现在是都往后缩，甚至强调出钱可以，但不要出现社团或个人的名字。此外，缅北民地武部分高层手持美国、英国、印度等国护照或绿卡，个人财产甚至家人都在国外，很难将这些人认定为友华力量。

３􀆰中缅经贸合作项目日趋政治化

尽管达贡山镍厂已投产，中缅天然气管道已通气，中缅双方重新签署了莱比塘铜矿协议，但这并没有改变中国在缅投资项目被全面政治化的窘境。现在缅甸国内要求对中国企业在军政府时期签署的投资项目重新进行谈判或重新评估的声音依然很强烈，中国企业在缅甸最困难的时期尚未过去。

展望未来，中缅关系的走势存在较大的变数。

第一，中缅关系在２０１５年大选前可能面临更大的冲击。为了在缅甸政坛拥有更大的影响力，缅甸各政治力量在２０１５年大选前很可能大打激进牌，而中国有可能被部分政治势力撇清并遭到攻击。

第二，昂山素季和民盟对华政策尚不明朗。从目前的态势来看，反对党领导人昂山素季和吴登盛总统、吴瑞曼议长就未来缅甸的政治改革与权力分配可能已形成了某些一致的意见，尽管不能不排除２０１５年大选之后民盟和巩发党联合执政的可能性，但是一旦反对党领导人（不论是否是昂山素季）成为下届总统，缅甸政府虽不至于反华，但具体将采取什么样的对华政策，目前难以预料。

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五　导致当前中缅关系面临诸多挑战的原因

　　比较复杂，但我国发展对缅关系

　　仍有大有作为的空间

　　缅甸新政府上台后中缅关系之所以出现倒退，既有我们自身的不足，也有缅甸政府的问题，西方国家的挑唆也不可忽视。

１􀆰我企业对缅投资中存在的问题不断暴露。随着我在缅投资项目信

息的不断披露，缅甸民众以及ＮＧＯ更加质疑中国企业对缅投资背后的腐败问题，不满中国企业对缅甸资源的开发，并要求获得应属于他们的利益。如莱比塘铜矿所在地的很多民众拒绝接受重签协议后的赔偿款。学者和政要大量涌入缅甸，并采取各种成熟的手段宣扬西方的政治体制和

２􀆰西方国家软实力的优势进一步显现。随着缅甸的开放，西方ＮＧＯ、

价值观，正好迎合了长期被高压统治的缅甸民众对民主、自由和人权的渴望。由于种种原因，目前在缅甸社会中很难听到中国的声音。此外，我方介入缅北调停的尝试未能发挥预期的作用，缅甸政府和克钦独立军等缅北民地武要求引入美国、英国、联合国的呼声更加强烈。

乃至有关部门。目前西方学术界普遍否认地缘政治因素在缅甸对华政策中将发挥决定性的影响，批评中国学者所说的缅甸有强烈的民族自尊和中立主义外交传统是经验主义的表现，强调缅甸新政府不会奉行大国平衡的外交政策。国内很多学者和媒体从业人员深受其影响，并且没有发挥应有的积极作用。

指出中缅关系面临的挑战日趋严峻并不是说中缅关系已不可挽回，也不是说缅甸已投入美国人的怀抱，更不是建议放弃缅甸，相反我对缅工作仍可大有作为。

首先，从缅甸方面来看，缅甸官方和民众对华的态度存在转化的空间和可能性。目前的中缅关系正处于从非正常状态向正常国家关系转变的磨合期，过去２０多年间的中缅关系是在特定历史条件下形成的，西方对缅甸的长期制裁以及军队的高压统治客观造成了我对缅接触对象单一、手段

３􀆰国际学术界普遍唱衰中缅关系，并深刻地影响了国内学者、媒体

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单一。不能因为目前中缅关系面临的诸多挑战，就完全否定过去２０多年的对缅工作和中缅关系。比如，过去我们想和反对党和一般民众加强沟通，但客观形势不允许。

目前缅甸民众总体上还处于民主的狂热期，对中国过去支持军政府而导致缅甸民主化进程滞缓的不满情绪尚未发泄和释放完毕。缅甸政府和民众对西方的援助、投资会大量到来的希望还未破灭。缅甸民众对政府的需求尚停留在政治层面，对经济发展和民生需求并不强烈。前军政府最高领导人丹瑞大将对缅甸政局走向和军队仍有较强的掌控能力，并且对中缅关系的重要性有清醒的认识。

其次，从我方来看，有些看法和认识需要修正，对缅工作方式和手段可以提高。第一，我们看待缅甸政治和外交转型的心态需要正常化。绝大部分中国人仍希望缅甸和中国保持过去的特殊关系，不能以平常心态对待缅美关系的发展。第二，缅甸七步走民主路线图的进展与奥巴马政府对缅政策的调整产生了共振，使我们对中缅关系变化的感觉更加强烈，并不是缅甸全面改变了对华政策。第三，我们不能受西方学者和媒体的影响，不能简单地认定缅甸政府和民众将与美国结盟并对抗中国，地缘政治、地缘经济因素在中缅关系中仍将发挥决定性的作用，中立主义和大国平衡还是缅甸新政府对外政策的基本点。第四，虽然缅甸政府和美国关系好转了，缅军也成了美国极力争取的对象，但是相当多的缅甸政府官员、执政党高层以及军队知道，美国对缅甸的投入很有限，即便有，也主要是投向民盟和昂山素季。第五，我们需要对过去的对缅政策和工作进行反思，但不能全面否定自己。利用西方对缅制裁的有利时机，加大中国企业走向缅甸力度的政策没有问题，只是方式方法需要调整。假定我们过去采取和西方一样的对缅政策，今天缅甸开放了，我们同样竞争不过西方企业，现在掌控在我们手里的资源我们也拿不到。正是因为中资企业在缅甸市场占据了优势，西方媒体、ＮＧＯ才要抹黑中国政府、企业和具体的投资项目。