随着三峡电站等一批水电工程的建成，我国已跻身世界水电大国行列。每一个大中型水利水电工程在为增强国力、繁荣经济作出贡献的同时，也承载着库区数以万计、十万计、甚至百万计的移民搬迁安置和地方各级政府及其移民工作机构的艰辛努力。水电移民被普遍认为是“世界性难题”，对大多数库区的移民工作者来说，这都是件前无古人的浩繁工程，时刻经受着“天下第一难事”的考验。加之各个库区的情况千差万别，许多工作都只能在摸索中前进。笔者以自身多年移民工作实践，总结出移民工作以下几方面特性，供广大移民工作者参考。
一、移民工作的主要特性 （一）移民的被动性。
亦即移民的非自愿性。水利水电工程大多位于山区峡谷地带，库区淹没后剩余资源和环境容量有限，客观上需要大多数移民背井离乡远迁安置，这必然导致移民整个社会关系的断裂。中国传统的乡土社会观念浓厚，特别在经济相对落后的西部地区，人们对乡土社会、熟人社会的依赖度还很强，农民外出打工也讲究结伴而行，身在他乡仍有很深的老乡情节。移民远迁安置是致使被动移民的首要原因，因其潜藏在移民心理感受层面，所以往往也容易被社会所忽略、忽视。
形成被动移民的第二个原因，是移民搬迁前后生产生活水平的差异，可能会让移民产生越搬越差的看法。一般认为，水利水电工程所在库区边远落后，只要搬出库区就有希望、就有前程。但实际情况是：大部分库区淹没的都是该区域经济相对发达、地理位置相对较好、产业相对完善、交通等基础设施相对配套的平坝、河谷地带，移民搬离库区后，一方面要在新的安置地白手起家、重新创业，
另一方面还得面对人均拥有土地等资源大幅度减少、耕种习惯可能发生根本改变等情况，这些必然会给移民带来巨大的心里落差。
产生被动移民的第三点原因，是政府倡导农村移民“以农为主、以土为本”安置，而现实中相当部分农村移民不愿选择从农安置。随着各地经济发展以及国家实施退耕还林、农村医保、养老保险等政策，农民对土地的依赖度越来越小，山区新生代农民普遍不愿再从事农业生产，加之城镇化进程的加快、城乡差别的逐步缩小，农民市民化发展趋势必然，强行要求农村移民农业生产安置与其实际愿望不符。
被动移民还表现在，在与一系列类似或相近政策比较的情况下，移民安置政策对移民的束缚和限制条件更多。比如，与国土征地、城市拆迁政策的对照，移民政策的现实吸引力不强，甚至有较大反差，容易引起移民的不满。再如，随着经济社会的高速发展，对人口在各个区域的流动限制条件越来越宽松，但移民规划安置地范围一般有限，且是政府行政性规划，可供移民自由选择安置地的空间很小。还有就是同样是外迁安置，有的安置地经济发达、条件优越，有的安置地条件却差强人意，会给移民以“同一样的移民、不一样的待遇”的比较和感受。
（二）工程的系统性。
移民工程是一项系统的社会工程，涵盖政治、经济、文化各个领域，涉及国家、集体、个人各个层面，甚至还可能涉及民族、宗教问题。
就涉及的部门、行业而言，移民工作上接国家有关部门，下连农村最基层一级经济组织，包括各级政府及其移民工作主管部门、电站业主、设计单位、监理单位，以及链接这些单位的相关协调机构。具体管理上，涉及交通、电力、广电、通讯、教育、卫生、文物等多个部门。实施体系上，一般还应组建移民政策研究、移民搬迁安置、城集镇迁建、企业文物及专项设施迁建等移民工作体系。
就所需专业知识、政策而言，从事移民工作，需要大批具有区域经济发展规划、城市及相关基础设施规划建设、工程勘察设计、建筑规划设计、工程招投标及质量监管、资金计划管理、文物保护等方面的专业人才。对各级移民工作管理者而言，除需要熟练掌握各类移民政策外，还需熟悉了解国土、人口与计划生育、户籍管理、物价管理、工商管理、安全生产、信访维稳等有关方面的政策。
不难看出，移民工作是一项涉及范围广、参与部门多、专业要求强、实施难度大的浩繁工程，十分考验组织实施者系统谋划、统筹实施、协调推进的能力。一些长期从事移民工作的同志感言“移民工作既要懂自然科学，又要懂社会科学”，就是对这项工作系统性的最好说明和概括。
（三）工作的阶段性。
移民工作的阶段性特点，一方面，是服从水利水电工程倒排工期计划的需要，国家大中型水利水电工程具有严格的工期计划和科学的施工管理，如因移民工作不到位造成围堰截流、下闸蓄水、建成发电各个时段工期目标的延误，必将给国家、社会和移民带来巨大损失。另一方面，分阶段实施移民工作，也有利于把移民工作中的各类矛盾和问题分解到各个阶段逐个化解，避免将矛盾和问题集中化、复杂化。
按现行移民条例实施，移民迁建大致分为“可研论证、实物调查、政策制定、移民安置”四个阶段。其中，移民可研处于整个移民工作的起步阶段。可研中的规划和投资，是实施移民工作的主要依据和前提。因此，对有关总体规划及专项规划，应广泛论证，考虑全面，保证科学性、合理性，防止转入实施阶段再作根本性调整、更改，给工作造成被动。可研投资争取也应切合库区实际，在“三原原则”的前提下，充分考虑到迁建补偿与相关行业标准和社会发展等因素，确保争取到有利于今后实施移民搬迁的投资计划。
实物调查、政策制定、移民安置三阶段由于均要直接面对移民群众，所以也被称作移民工作的“三关”：一是实调关，要求工作必须耐心细致，调查数据必须全面、准确、客观、公正，调查成果在运用中经得起检验。二是政策关，移民政策一定程度上决定着移民工作的成败，必须确保政策的科学性、严肃性和权威性。细化政策要根据阶段移民工作需要，在广泛征求意见、集中研究的基础上，适时制定公布。三是安置关，实施移民安置大致有“可研论证—实物调查—规划选点—安置对接—组织搬迁（兑现补偿）—后期扶持”六个阶段，实施移民工程迁复建主要有“可研论证—实物调查—规划设计—咨询审查—实施迁建—竣工验收”六个过程。
（四）实施的艰巨性。
移民工作千头万绪，纷繁复杂，工作任务十分艰巨，具体表现在：第一，工作面广量大，工作任务重。以向家坝电站屏山库区为例，全县总计30万人，就有近6万移民需搬迁安置，还需要完成1个县城和6个集镇整体迁建、大量企业及交通、电力、供水、通讯、教育、卫生、机关事业单位的迁复建，涉及工程量巨大。第二，时间跨度长，不可预见因素多。大到宏观经济形势变化和国家政策调整，如适应新时期移民工作需要，国家于2006年公布实施了新的移民条例，向家坝电站库区移民工作正好处于新旧条例更替期，事实形成按老条例规划、新条例实施的移民工作局面。又如，在通胀的形势下，已锁定的移民实物补偿价格就会存在上涨的预期，必然给搬迁补偿形成压力。小到具体实施中面临的一些变化因素，如向家坝电站由于工程建设与移民工作不同步，库区在2008年底电站截流后，不得不实施围堰过渡，由此不仅增加了移民工作量，还大大增加了实施正常移民的工作难度。再如，由于环保工作日益为社会关注，溪洛渡电站就曾因环保问题叫停，由此也给移民工作带来不少影响。第三，矛盾错综复杂，移民与
非移民问题交织。水库移民是对库区社会的一次重构，必然面临诸多社会矛盾和问题，如企业改制、计划生育、退耕还林、公路建设占地、农村集体资产分配等问题，以及夹杂其中的各种各样利益诉求。有的移民也把这些问题的解决，作为配合搬迁的前置条件，甚至搭车提出无理要求，把问题复杂化、矛盾扩大化。新旧问题交织，加大了实施移民搬迁的困难程度。特别是在当前维稳要求高、压力大的形势下，移民问题最容易成为引发群众性事件的导火索，给地方各级党政带来巨大的维稳压力，使地方政府常常如临深渊、如履薄冰。第四，库区条件有限，实施能力经受考验。水利水电工程库区发展相对落后，地方政府人财物力有限，又常常处于“权力有限、责任无边”的境地，面对这项打硬战的工作，十分考验地方党委政府的实施能力。移民问题十分敏感，并为社会广泛关注，地方党政领导及移民干部背负较大的工作压力、社会压力，各级移民干部实行一岗双责，甚至一岗多责，既有移民任务，还有发展任务、保持社会和谐稳定的任务，长期超负荷工作，对广大干部是一种严峻考验。
二、移民工作应注意把握的主要方面
（一）以人为本实施移民，既要注重物质补偿，还应重视精神层面的关怀。 以人为本是新形势下移民工作的基本要求。针对移民的被动性（非自愿性），我们在组织实施移民搬迁的过程中，就要从单纯的强调物质补偿转变到既要注重对移民显性的、物质层面物质补偿，也要重视对移民潜在的、精神层面的补偿，以体现实事求是和对移民尊重负责的态度。精神补偿的操作难度在于不易量化，但目前至少可以通过以下方面努力来弥补：一是在条件允许的前提下，尽量规划经济、社会发展条件较好的区域安置移民，并通过提前开展移民技能培训、在接安地布局移民安置产业等措施，创造移民“搬得出、稳得住”的条件，以减小移民搬迁后状不如前的心理落差。二是在安置方式选择上，尽量尊重和顺应移民意
愿，根据当前城镇化发展加快以及社会保障体系日益完善的趋势，少设门槛限制，拓宽安置渠道，允许符合条件的农村移民选择非农安置方式以及在更大区域内自主选择安置地。三是本着公平原则，消除同类政策比对产生的反差，特别是制定与移民安置政策相近的政策，如国土征地、城市拆迁等政策，要注意同移民政策对接，防止出现明显优于移民政策的情况，以使移民产生“非国民待遇”之感，加大移民政策推行难度。
(二)系统谋划移民工作，要防止只重工程建设、而忽视移民安置的倾向。 移民工作是一项系统工程，需要系统谋划、统筹实施、协调推进。受传统行政习惯的影响，特别是受抓经济工作思维的影响，一些地方政府和领导同志习惯以移民工程形象进度来衡量移民工作进度和效果，把移民工程建设当成移民工作的全部。事实上，移民工作这项系统工程中，还有像移民搬迁安置、移民政策研究制定、移民信访维稳等大量耗时、耗力的工作，这些工作甚至决定着整个移民工作的成败，也关系着水利水电工程建设的成败。这些工作由于不易量化，也没有明显的外在形象进度，或者一定时期内也不宜广泛宣传，所以未引起一些领导同志的足够重视。往往是因这些工作开始拖后腿、制约整个移民工作进程甚至引发移民事件，才真正得以关注和重视。总之，从有利于健康有序推动移民工作来讲，这种重工程、轻移民的局面必须从根本上改变。
(三)严格移民工作要求，扎实做好阶段工作，确保工作目标顺利实现。 移民工作各阶段环环相扣，上一阶段是下一阶段工作开展的基础和前提，实施中应注意以下两点：一是必须确保按时完成阶段任务。移民工作有严格的时序和时限要求，该上一阶段完成的工作，不能放到下一阶段来做；该后一阶段做的工作，也不能主观提前。盲目追求进度，或者提出不切实际的工作计划，只能适得其反。二是必须严格保证阶段工作质量。移民每个阶段工作都会有其特殊的要
求，无论是实物调查、政策制定还是规划安置、工程建设的每一个工作步骤，都必须严格操作，容不得半点马虎大意、敷衍塞责，任何一个环节埋下工作隐患，都必将给移民工作造成无法挽回的损失。
(四)全社会参与支持，各方面协调配合，营造合力移民的良好环境。 移民工作涉及部门、行业、专业知识广泛，需要各级政府、电站业主、设计单位、监理单位甚至多个省、市相互协调配合，才能有效实施。由于自身发展限制，目前许多库区实施移民迁建都亟需各级、各方的大力支持。一是电站所在地省、市政府应给予库区移民工作力量支持，如派驻现场工作组，帮助及时研究处理相关问题。再就是针对库区技术力量普遍薄弱的情况，要在项目规划设计、工程招投标、移民政策研究、工程建设监管等方面给予技术支持，要探索实行移民工程项目“代建制”管理等新模式，以缓减库区政府实施移民迁建的压力。二是库区地方政府的上级行政机构要根据移民工作任务重、时间要求紧的实际，主动简化移民工作有关审批程序，及时研究批复库区实施移民工作中反映的各类问题和请示事项。三是地方政府以及电站业主、设计单位应成立多方协调机制，定期召开协调会议，及时研究处理移民工作中的重大问题和事宜。四是电站发电受益地区应开展对库区的对口支援，电站业主也应在地方经济发展、税收、电价优惠等给予库区支持，切实让库区和广大移民群众共享电站建设带来的经济社会效益。
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