我国乡镇地区工业污染现状及防治对策

我国乡镇地区工业污染现状及防治对策

1.我国乡镇地区工业污染现状

改革开放以来，我国农村经济特别是乡镇地区经济取得了长足发展。但是传统粗放的乡镇地区工业发展模式并没有得到根本转变，许多环境问题日益凸现，乡镇地区生态环境令人担忧。特别是村镇环境“脏、乱、差”、饮用水源水质下降、畜禽养殖污染、农村面源污染以及工业企业和城市污染向农村加速转移等问题突出，使乡镇地区环境质量进一步恶化，不仅威胁着农民群众的身体健康，而且制约了整个农村地区进一步发展。统计数据表明，我国有近70万个村庄、9亿农民，其中有近3亿人喝不上干净的水；全国农村每年产生生活污水约80多亿吨，生活垃圾约1.2亿吨，大部分得不到有效处理；全国猪、牛、鸡三大类畜禽粪便总排放量达27亿多吨，其COD排放量是工业和生活污水COD排放量的5倍以上。同时，散布于农村的工业企业产生的点源污染也呈上升趋势，使乡镇地区面源污染与点源污染互相交织。

值得特别注意的是，近年来随着我国现代化、城镇化进程的加快以及城市人口规模的扩大，加之产业梯级转移和农村生产力布局调整的加速，越来越多的工业企业、工业开发区和工业园区在乡镇地区悄然兴起，造成城镇工业废水、生活污水和垃圾向乡镇地区转移的趋势进一步加剧，工业企业的废水、废气、废渣等“三废”超标排放已成为影响农村地区环境质量的主要因素。一些城郊地区已成为城市生活垃圾及工业废渣的堆放地，全国因固体废物堆存而被占用和毁损的农田面积已超过200万亩。特别是乡镇工业企业布局分散、设备简陋、工艺落后，企业污染点多面广，难以监管和治理。乡镇工业污染与农村生活污染相叠加，形成了新的复合污染，据统计，从2000到2008年间我国农村工业固体废弃物排放占全国的比例由57%上升到61%，废水COD排放量占全国的比例由53%上升到58%，不同类型农村产业集聚带来的生活和工业复合污染问题对农村居民健康造成严

重威胁。因污染引发的民事纠纷事件呈上升趋势，环保纠纷已成为继征地、拆迁之后又一影响社会稳定的新问题。

据1997年公布的《全国乡镇工业污染源调查公报》，1995年全国乡镇工业“三废”排放量达到了工业企业“三废”排放量的1/5至1/3，一些主要污染物排放量已经接近或超过工业企业的一半以上。随着近年我国乡镇工业的迅猛发展，乡镇工业污染物排放比例会更大。据全国第一次污染源普查结果显示，2006年湖南省县级以下地区工业产值占全省的44.4％，而工业源数量、废水排放量、COD排放量、重金属排放量、二氧化硫排放量分别占同年湖南全省的78％、65.6％、73.5％、77％和65％。

总体上看，我国乡镇地区工业污染总体呈现如下几个特点：

一是量大面广。乡镇地区工业排放的污染物种类涉及范围广，基本上涵盖了各类污染物。同时，乡镇地区工业污染物排放的来源涉及不同地域范围的各种工业门类，种类和成份极其复杂。

二是污染增长迅速。同1995年乡镇工业污染源调查结果相比，目前乡镇地区工业排放的工业废水、COD、二氧化硫、烟尘、粉尘以及工业固体废物等主要污染物的排放量都增加了一倍以上，有些甚至增加了近10倍。

三是结构型污染严重，原材料和初级产品加工业污染占比高。我国乡镇工业企业的产业结构和地理分布特点是低、小、转、散，与城市工业结构相比较，乡镇工业污染排放负荷行业和地理特点十分突出。乡镇企业主要集中在技术水平低、污染治理难的造纸、制革、电镀、印染、水泥、制砖、煤炭、有色金属、非金属和黑色金属矿物采矿业等行业，结构性污染突出；同时，乡镇企业相对寿命较短且转产频繁，其污染物种类、排放量及其相应

的污染处理工艺也存在诸多变数；相关数据分析可以看出，乡镇企业污染源分散，其分布大多与农村聚居点重合，污染状况对当地经济发展和生活质量具有相当大的影响。这种污染的特点为总量小、但单位产值排污量较高，转产频繁、污染物种类和数量变动较大，分布散。据第一次乡镇工业污染源调查显示，1995年我国乡镇工业中的造纸、纺织、煤炭采选、金属矿物制品、化工及食品加工等6个行业的废水排放量占全国乡镇工业废水排放总量的73.1%。乡镇工业中的造纸、饮料、食品加工、纺织、化工等5个行业化学需氧量的排放量占全国乡镇工业排放总量的85.3%。乡镇工业中的水泥、砖瓦、陶瓷等非金属矿物制品业排放二氧化硫220.3万吨，占全国乡镇工业排放总量的49.9%；排放烟尘547.0万吨，占全国乡镇工业排放总量的64.4%；排放工业粉尘1017.5万吨，占全国乡镇工业排放总量的76.8%。乡镇工业煤炭采选业和矿业的固体废物产生量占乡镇工业固体废物产生总量的75.0%。

四是乡镇工业技术水平低，污染水平高。从总体上看，我国乡镇工业技术水平总体偏低，由此带来的污染负荷相对较高。特别是中西部地区乡镇工业由于起点低，起步晚，技术水平和管理水平更低，污染水平也比东部地区明显要高。据本世纪初的一项调查结果显示，中西部地区乡镇工业的产值仅为乡镇工业总产值的22.4%，但污染企业的规模和数量却占到60.3%。

五是产业转移过程中带来的环境污染呈快速增长趋势。目前，随着我国城市化进程的加快、沿海发达地区的产业转移和升级换代，大批落后、污染严重的造纸、水泥、化工、炼焦等中小企业难以为继，出现向内地、城郊结合部、农村转移和蔓延的趋势，严重影响了乡镇地区群众的生产生活和社会稳定，破坏了农村经济的可持续发展，给乡镇地区生态环境带来了较大威胁。例如，山西某村庄引入了铅粉冶炼工业，不久后村里树木全部枯死，地下水铅含量严重超标，村民断了饮用水源，村民几乎全部铅中毒，据分析，该村庄的生态环境恢复至少需要10年。2003年，一家冶金厂迁入贵州省铜仁市农田村，使村里的水

稻、果树和蔬菜受到极大污染，村民们几次上访都没有结果，无奈之下，村民们把自己用来灌溉农田的水塘中的水放了，以此希望遏制冶金厂的生产，并最终导致因环境污染问题引发的集体性暴力抗议事件。农村环境状况的恶化在某种程度上是城市污染转移与扩散的结果，环境污染和治理不平衡、不协调的“城乡环境二元化”现象造成了农村的经济损失、社会损失和生态损失，破坏城乡环境公平。

2.我国乡镇地区工业环境污染原因分析

1）对环境保护的意义认识不足，环保宣传教育不够

由于对环境保护的认识不足以及地方财政的紧张，在我国很多基层乡镇干部为了本地区经济利益而置环保法不顾，采取“杀鸡取卵”、“竭泽而渔”甚至“饮鸩止渴”的策略来发展经济。这样把局部利益与整体利益、短期效益与长远利益对立起来，严重违背了自然规律、经济发展规律与可持续发展战略的要求，对乡镇环境污染产生了很大的推动作用。同时，一些农民环保意识差，导致其缺乏对污染行为的监督。

从总体上看，我国对农村环保的宣传教育不够。由于受人力、资金条件限制，环保宣传教育还没有真正深入到农村，一些干部、企业主和群众的环境意识不高，环境法制观念和依法维权意识不强，对生产、生活污染的环境危害认识不足，日常生产、生活行为缺乏必要的环境知识作指导，对乡镇工业污染采取了漠视的态度。

2）生产工艺技术落后，环境污染治理不力

我国乡镇地区工业行业普遍存在设备简陋、人才匮乏、技术水平低等问题。乡镇地区企业普遍存在数量多、规模小，很多乡镇工业大部分主要设备为廉价购进的“二手”设

备或“淘汰”产品。采用陈旧传统工艺生产的产品产值比重占大部分。

长期以来，我国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散，而乡镇从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费。虽然目前农村经济发展较往日的确有了相当大的改观，但是与城市相比，大多数的乡镇仍然是欠发达地区。因为地方财政收入少，乡镇财政较为窘迫、村级集体经济薄弱，再加上城乡二元结构的体制，致使乡镇环境保护投入的资金很少，甚至没有。

我国对城市和规模以上的工业企业污染治理，制定了许多优惠政策：如排污费返还使用，城市污水处理厂建设时征地低价或无偿、运行中免税免排污费，规模以上工业企业污染治理设施建设还可以申请用财政资金对贷款贴息等。而对乡镇各类环境污染治理，却没有类似政策。由于农村污染治理的资金本来就匮乏，建立收费机制困难，又缺少扶持政策，导致乡镇一级污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。

另外，目前我国在实施农业和农村环境保护建设项目上，还存在着资金分散、重复建设和“自上而下”的决策等现象，导致环境污染治理力度严重不足。

3）农村环保立法滞后，法律体系不健全

我国环境法律制度的相对落后与弱化，严重制约着农村及乡镇地区环境的保护与改善。环境法制相对落后与弱化主要表现在：重行政主导、公众参与有限；重立法数量、执法与司法功能偏差；不同部门和层次的环境立法缺乏统一规划协调；地方立法特色性不强，可操作性较差；重实体规范、程序规范欠缺；不少法律规范内容已不适应市场经济发展与环保新形势的需要，一些立法空白亟须填补等等。这些相对落后与弱化的环境法制严重制约着农村和乡镇地区环境的改善。由于我国许多环保法规存在出台时间早、内容不全面、

惩戒力度小、执法有“盲点”等不完善之处，使得环保执法屡屡遭遇“法律制度的困局”。乡镇地区法律体系的不完善给环保执法和环境问题的解决造成了一定的困难。

4）环境保护管理体制不健全，环境监管能力亟待提高

相对城市环境保护和工业污染防治而言，我国乡镇地区工业污染的防治工作力量不足、重视不够。我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，缺少对乡镇地区工业污染及其特点的追踪，加之乡镇工业污染防治体系的发展滞后于农村现代化进程，导致目前的相应制度和政策在解决乡镇工业污染防治问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。

目前我国乡镇一级环保机构很不健全，绝大部分乡镇没有建立专门的环保机构和队伍，环境监测和环境监察工作尚未覆盖广大农村地区，存在污染事故无人管、环保咨询无处问的现象。根据2008年全国环境统计公报，全国各级环保系统实有人数约13万人，其中，各级环境监察人员不足6万人，而全国产生污染物的工业企业已超过百万家，监管力量明显不足。

另外，由于乡镇环保工作牵涉到多个部门，但目前环保、城管、农业、水利、爱卫等相关部门在机构设置、编制核定、人员配备、经费保障、队伍素质、监管水准及考核机制等方面的现状与日益繁重的乡镇工业污染防治工作任务存在诸多不相适应之处，导致在环境整治过程中，所涉条线由于职能交叉、多头管理。

5）产业转移中降低环保要求，污染转移现象普遍

我国在新一轮产业梯度转移中，乡镇地区逐渐进入转移链条末端，污染遁往乡镇趋势明显。很多产业转移中，忽略产业升级，甚至大幅度降低环保要求。

根据湖南省的一份调研报告，从2003年开始，该省开始城区企业外迁乡镇，当年仅长沙市二环线以内就有300多家污染型企业需外迁，这些大量污染企业成为乡镇招商引资中的“座上宾”。又如2004年重庆市政府决定，5年内将29家重大污染企业迁出主城区，迁往郊区或农村。在污染企业迁建过程中，难免出现将污染转移到农村的问题。

随着东部地区环境压力日渐增大，原有污染较大的企业如印染、制革、铅酸蓄电池企业，纷纷向中西部地区转移，给中西部地区本来脆弱的环境问题增添了更大的风险和压力。近年来，江苏、浙江、广东等省份的部分高污染企业纷纷到安徽、四川、贵州、甘肃等西部地区落户。不少西部地区也把降低环保要求，当作了招商引资的优惠条件之一。

3.我国乡镇地区工业污染防治基本目标和主要任务

结合上面对我国乡镇地区工业污染现状和原因分析，目前我国乡镇地区工业污染防治的基本目标是要以建设社会主义新农村为根本出发点，严格控制乡镇地区工业污染加剧的趋势，改善农村环境质量，使乡镇地区工业污染防治取得初步成效，环境监管能力得到加强，公众环保意识提高，农民生活与生产环境有所改善，为构建社会主义和谐社会提供环境安全保障。为此，我国乡镇地区工业污染防治近期急需解决如下问题：

1）开展对乡镇地区工业污染的专项调查，集中治理一批环境违法行为和污染企业

在全国范围内分地区、分行业对我国乡镇工业污染情况进行专项调查，全面摸清污染现状与特点。对重点地区、重点行业乡镇工业污染行为进行清理整顿，关停严重污染企业，淘汰污染严重的生产项目、工艺、设备，逐步开展对乡镇工业污染源的综合整治工作。

2）建立科学严谨的乡镇工业污染防控体系

采取措施加强农村工业污染防治工作，建立全方位的污染防控体系。加强对乡镇地区工业污染源统计方法和手段的创新，适时建立乡镇地区工业污染源调查和抽查机制。强化农村工业企业污染减排监管，严格执行工业企业污染物达标排放和污染物排放总量控制制度。推进污染集中治理，根据区域环境承载能力和生产力布局，调整优化农村工业布局，引导企业向小城镇、工业小区适当集中，对污染实行集中控制。

加强农村建设项目环境管理，严格执行环境影响评价和“三同时”制度，严格环境准入，防止城市污染向农村转移，坚决制止在农村地区建设“高耗能、高耗水、高污染”项目。严格执行产业政策和环保标准，防止城市污染严重的企业向农村地区转移。

加强对农村地区工业企业的监督管理，建立完善乡镇工业污染源稳定达标排放的监督管理机制，严厉打击违法排污行为，促进乡镇工业污染源稳定达标排放。

3）建立乡镇工业污染防治长效机制

坚持主要领导负责制，建立健全农村环境保护目标责任制和责任追究制，将农村环保工作纳入各地环保目标考核和领导干部政绩考核的重要内容，作为干部选拔任用和奖惩的重要依据。要进一步加大对乡镇地区环境保护的投入，逐步建立多渠道的环境保护投入机制。加快技术革新，开展农村环境污染防治技术研究与试点，探索农村治污的新途径和新方法，研究制订农村环境污染防治规划。加强乡镇地区环境保护能力建设。

4.我国乡镇地区工业污染防治对策建议

1）加强乡镇环境保护基本制度和基础体系建设

针对我国在法律法规制定中有关农村环境保护针对性不强的现状，加速对乡镇工业污染防治的环境法律法规建设，完善环境保护法律法规体系，逐步建立健全适应乡镇特点和环保工作实际需要的法律法规体系，推动乡镇工业污染防治工作走上制度化、规范化的轨道。促进有关政府部门加强这方面工作，为基层职能部门提供法律和政策依据。

在管理制度建设中，逐步推行建设前环境影响评价、“三同时”和排污收费等环境管理制度。推行环境目标责任制度要真正做到县、乡等行政一把手对管辖范围内的环境质量负责，乡镇地区企业法人对本企业影响范围内的环境质量负责。并将“三同时”制度应用于新农村建设、农村生活垃圾和污水收集处理系统建设等。

加强环境保护的机构和能力建设，逐步补充和加强乡镇地区工业污染源的环境统计能力，完善乡镇一级环境管理基础体系建设。省、地环境保护部门应专人专职负责乡镇工业污染防治工作；乡镇和村一级配备专兼职环境管理干部。鼓励大学生村官担任乡镇环保员，活跃乡镇环境保护工作。各大中城市的环境保护部门也应在抓好市区环境综合整治和工业污染防治的同时，切实加强城郊结合部及郊区的工业污染防治和生态环境保护，逐步实现城乡环境保护监督管理一体化。

将乡镇地区工业污染防治体现在国家和地方的有关计划和规划中，制定国家“十二五”乡镇地区工业污染防治专项规划。在地方规划中应坚持经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展。县域环境保护规划的重点内容应是环境功能区划和环境保护控制性规划，有条件的应编制县域环境容量规划。通过编制小城镇和新农村建设规划、工业园和畜牧园区规划，逐步实现人居环境和生产环境的分离。

2）加强领导，落实责任，加强对乡镇地区环境污染的监管

把乡镇环境污染防治作为社会主义新农村建设、生态建设和环境污染整治工作重要组成部分，建立综合管理体系，强化政府的环保职能进一步明确各级政府职责，建立齐抓共管、分工协作的工作机制。环境保护部门切实加强对农村环境污染防治工作的统一监督管理。在乡镇设置环境管理机构，配备环保人员，加强农村环境管理和建设指导。建立环境综合管理制度，实施全面、定期、定点监测管理。严格执法，健全执法管理体制，强化执法队伍，不断提高执法水平，完善行政执法责任制，完善行政处罚报告和备案制度，强化执法人员执法资格管理。加大处罚力度，使违法成本高于违法收益。同时环境防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚。在环保监督中，坚持在舆论监督的同时加大制度监督，使环境执法监督规范化，制度化，不流于形式，切实提高环境执法监督效能。

3）加强乡镇地区工业的统筹规划、合理布局、科学管理

在充分考虑乡镇地区当地的生产和生活前提下，制定科学合理的规划，严格按照生态功能或环境要素，进行功能区划分，对不同区域实行相应的环境标准并严格监管。合理布局工业企业，严格执行环境影响评价，建设工业集聚区对工业污染源进行集中生产、集中治理和集中监管。统筹建设工业废水、生活污水集中处理系统和农村生活垃圾处理设施，保护农村饮用水质卫生安全和农村环境卫生。

各级政府要抓紧抓好乡镇工业发展规划和小城镇规划，制定当地乡镇工业结构调整的原则和产业、产品发展序列，明确功能分；环保部门应积极参与小城镇规划，制定当地乡镇工业结构调整的原则和产业、产品发展序列，明确功能分区；环保部门应积极参与小城镇规划的编制，组织开展工业集聚区的环境影响评价，编制城镇和工业集聚区环境规划，合量布局工业企业。

4）提升技术水平，撬动乡镇地区工业行业产业升级

加强乡镇地区工业科技攻关和推广，努力实现工业产业结构合理化、生产技术生态化、生产过程清洁化、生产产品无害化。积极推动乡镇地区产业结构调整，鼓励发展技术含量高、物耗少、污染轻、效益好的产业和产品，把产业结构调整和推广清洁生产工艺、实用治理技术、发展环保产业结合起来，撬动乡镇地区整个工业行业的升级。

5）加大资金投入，加强对对农村环境的综合管理和整治力度

加大对环保资金的投入，解决乡镇地区环保基础设施建设落后、环保队伍建设难以跟上形势需要的矛盾。实施有效的手段解决环境污染问题，突出以水污染治理、饮用水源保护、固体废弃物治理和综合利用等工作为重点，编制环境综合整治工作计划，明确综合整治任务。对现有污染企业，要加强督促检查，巩固达标排放成果；对重点污染企业要建立更为严格的监控制度。逐步加强对乡镇地区企业发展布局进行调整，以便污染集中治理。

6）提高乡镇地区环保准入门槛，防止污染工业向乡镇地区转移

在乡镇地区严格建设项目环保管理，严把建设项目环保准入关，提高产业发展环保准入门槛，环保部门将协同有关部门根据环境容量制订区域产业发展目录，加强产业引导，对不符合产业政策、不符合有关规划、不符合重要生态功能区要求、不符合清洁生产要求、达不到排放标准和总量控制目标的项目，一律不予批准建设。对超过总量控制指标的地区，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目，或实行区域环保限批。采取切实有效的措施，严格防范污染工业向乡镇地区转移。

7）积极探索乡镇地区工业污染防治的新模式、新方法

积极探索在新形势下的乡镇地区工业污染防治新方法和新模式。例如通过完善财政转移支付制度，对生态脆弱地区和重要生态环境功能区进行补偿，可考虑开征农村生态环境建设补偿税；将环境保护税收作为地方政府改善农村环境的专项基金。对有利于乡镇地区生态环境保护或治理，恢复生态环境的项目给予大力度的税收优惠，鼓励发展生态环境整治、污染治理、资源综合利用、农业综合开发等项目；创新农村环境管理投入机制，加大财政资金转移支付力度,弥补农村环境管理体系建设和农村污染治理设施建设资金的不足，设立农村环境治理专项资金，积极引导社会资金、企业资金参与农村环境保护基础设施建设。制订鼓励政策，引导多方参与。尽快研究制订以促进以工补农、以城带乡为核心的生态补偿政策，推动更多资金流向农村环保领域。

8）加强环保法制宣传，提高乡镇地区环保意识

加强乡镇干部、乡镇企业负责人以及群众的环保教育工作，使乡镇领导干部树立科学的发展观，正确处理经济发展与环境保护的关系，充分发挥政府的主导作用；使乡镇企业负责人正确处理企业利益与社会利益的关系，明确责任，自觉减少、控制污染。通过组织各种群众喜闻乐见的科普宣传和活动，广泛宣传环保知识，让群众提高环保意思，掌握基本的环境保护法律法规。（第一作者单位：中国人民大学、中国环境科学研究院，第二、第三作者单位：中国环境科学研究院）

责任编辑：肖亚楠

作者：万年青 乔琦 孙启宏

本文选自：《今日国土》杂志 2010年08月

防治工业大气污染的几点思考