困境与破局：我国流域经济与政区经济协同发展的路径及对策研究

作者：刘世庆，巨栋

来源：《当代经济管理》 2018年第4期

刘世庆， 巨 栋

（四川省社会科学院， 四川 成都 610071 ）

摘 要 流域经济是引领未来中国发展最重要的增长极和实现区域协调可持续发展的基本途径。 流域经济与政区经济协同发展已成为中国经济布局的基本方向并取得重大成就， 但二者协同发展面临许多挑战。 本文尝试从实际情况入手， 梳理我国流域经济与政区经济协同发展的六重困境， 结合相关理论理顺政区与流域的边界、 政府和市场的作用、 民生与经济的协调等三条线索， 从强基础、 调结构、 转思路、 深改革、 增福祉五个方向寻求破局之法， 促进流域经济与政区经济在协同发展中凝聚共识， 实现和谐、 合作、 公平、 共享的可持续发展。

关键词 流域经济； 政区经济； 协同发展； 政策优化

[ 中图分类号 ] F127 [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1673-0461 （ 201８ ） ０4-0066-08

一、 引 言

流域经济与政区经济协同发展是中国经济布局的基本方向， 流域经济是综合效益最高的区域，也是矛盾最集中的地方， 是经济开发的重点区域和治理的难点区域。 中国拥有长江、 黄河、 珠江等一批灿烂繁荣的流域文明， 但经过几十年高速增长后， 流域经济与政区经济协同发展中资源配置、 区域、 协调、 流域管理、 民生建设等方面遭遇多重困境， 威胁整个国家的可持续发展。 必须精准识别其中的困境所在， 在总结流域开发经验的基础上结合我国政策实施体系， 探索流域发展需求和资源供给间的动态平衡， 在流域经济与政区经济协同发展中携手落实联合国 2030 可持续发展议程， 作出中国的贡献。

二、 困境识别

第一， 水资源问题频发。 我国水资源问题集中在三个方面： 水多、 水少、 水脏。 一是流域广受洪水威胁。 流域防洪体系不完善， 河道泄洪能力不足， 汛期城市内涝严重。 快速城市化使人口财富高度聚集， 导致洪灾的破坏力更强、 危险性更大。 同时， 防洪治洪也耗费了大量财力物力。二是水资源供需矛盾加剧。 我国水资源和降水时空分布不均， 已建工

程对水资源配置能力不足，资源性缺水和工程性缺水现象并存。 近年来我国城镇化、 工业化、 能源基地建设快速推进， 经济社会对水资源的需求不断提高， 但流域后续水资源保障严重不足， 海河、 黄河、 辽河等流域水资源开发利用率更是在 70% 以上 [1] ，远超国际公认的

40% 的水资源开发生态警戒线。 三是水污染威胁严重。 根据 《 2015 年中国环境状况公报》， 我国十大水系一半污染， Ⅳ~Ⅴ 类和劣 Ⅴ 类水质占比达 35% ， 地下水水质较差级、 极差级占比超过 60% 。 全国废水排放总量 695.4 亿吨， 城镇生活污水排放量 485.1亿吨， [2] 排污量远超环境容量。 水质变差加剧了缺水情况， 在工业发达的大中城市尤其明显。

第二， 生态保护形势严峻。 除水环境恶化外，空气和土壤问题也非常严重。 全国 78% 的城市环境空气超标， 京津冀等地区特别突出， 2011~2015年北京经历了 437 次污染过程

（ PM2.5 浓度大于35 微克 / 立方米）， 85% 的污染过程达到了严重程度。 港口城市的形势也不容乐观， 码头上燃烧重油的巨轮排放的二氧化硫当量非常大， 一艘万吨巨轮排放的量相当于数十万辆城市汽车的量， 不仅污染空气且会形成酸雨导致污染扩大， 而且这尚属城市治理盲区。 2015 年全国年内净减少耕地面积超过 10 万公顷， 土壤侵蚀总面积 295 万平方公里， 占我国国土面积的 30.7% 。 耕地质量堪忧，全国平均质量等别为 9.97 等， 总体偏低， 优等地占比仅 2.9% 。 自然生态质量不佳， 全国 2 591 个县域中， 生态评级为 “较差” “差” 占比达 30% 。

第三， 区域经济发展失衡。 ① 流域上下游利益冲突。 上下游间已是发展阶段的差距， 突出表现在长江、 黄河、 珠江等大河流域。 一是上游地区承担流域生态屏障建设任务， 但项目建设受限，经济发展滞后， 同时在获取水权等制度性资源时也处于劣势。 二是下游地区地势平坦土地肥沃， 区位优势突出， 经济开发成本低， 加之沿海和河口地区受到政策偏向， 导致要素不断向下游集中。 三是下游地区经历高速增长后， 要素边际报酬递减， 现行政策偏向下游实则降低了流域整体福利， 进一步影响国民经济增速。 ② 政区经济发展失衡。 一是区域经济碎片化。 我国设立了各种各样的经济区， 如国家开发区、 产业承接转移区、 生态环境保护区、海洋经济区等， 区域边界交叉， 建设内容重叠， 导致政区间各自为政、 开放合作不够； 区域规划无法联动， 政策红利大打折扣。 二是城镇发展失衡。 城镇人口不断向大城市集中， 一些特大城市承载能力濒临上限， “城市病” 凸显； 小城市数量减少， 人口比重、 产业支撑、 基础设施等走向衰落。 三是产业发展与能源分布不匹配。 能源和矿产多分布在中西部地区， 改革开放以来制造加工业向东部沿海地区集聚， 造成工业生产与能源、 原材料产地脱节，开采、 加工与生产割裂导致效率损失。

第四， 流域管理矛盾突出。 我国流域管理的核心问题是： 统得不够、 分得无序、 公众参与缺失， 实际是流域管理体制与区域管理体制结合不够， 部门协调难和地区协调难并存。 ① 统得不够，即缺乏统一处理流域内事务的机构， 难以实施统一有效的管理。 流域事务处理涉及发改、 水利、环保、 财政、 科技、 国土、 交通、 农业、 林业、住建等众多职能部门， 大江大河流域更是涉及多省市区。 流域立法滞后， 尚无一部能够统筹流域发展和管理的法律， 现行法律主要针对涉水管理作出规定， 尚未顾及经济社会发展的方方面面。② 分得无序， 即流域内的各部委、 部委派出机构、各省区相关部门等管理机构职能分工无序， “多龙治水、 缺乏协调”。 据悉， 水利和环保部门间曾有 “环保不下水， 水利不上岸” 的说法， 但随着近年来流域问题复杂化， 这种 “规则” 已经突破。 ③ 统得不够、 分得无序集中体现在我国流域的分级管理体系上， 实则指向大流域管理中， 中央和地方管理、 部门和区域管理的条块分割问题。 我国大流域实行中央和地方结合管理体制，以水利部、 交通部等部委的派出机构为主， 地方政府部门协调管理， 地方部门应当尊重辖区利益， 同时必须服从中央部委的统筹管理。 小流域管理边界则相对清楚， 主要是地方管理， 如西北内陆河等。 据调研， 在实际管理中， 水资源比较丰富的流域以地方管理为主、 水资源供需矛盾较突出的流域以部门

管理为主。 ④ 公众参与意识不强、 机制缺位。 一方面， 公众长期在市场提供的“自然秩序” 和政府提供的 “人为秩序” 调配下生存， 普通公众对流域事务认识的深度和广度不够， 对流域决策的主动性和自觉性不高， 参与性普遍不足， NGO 等组织则缺乏监督和管理权限， 一般只能做到调查和宣传层面。 另一方面， 流域利益共同体被忽视， 流域管理决策权集中于政府， 决策过程不透明， 决策结果难顾及公众， 而一旦发生负外部性问题损失最严重的是公众利益。

第五， 流域资源开发失序。 ① 利益分配失调。重点是开发、 保护与补偿三者割裂， 问题集中在大型水电工程建设， 此类工程往往由央企主导，选址、 投资、 建设以发电效益为主， 对生态、 航运等考虑较少， 导致要素流通效率大打折扣， 长江上游特别是岷江流域已被大大小小的水电站割裂成 “相接的湖”， 水道功能已逐渐丧失。 对生态和航运功能保护不足， 三峡工程设计时对航运发展和生态影响预估不足， 导致工程阻碍航道、 阻断鱼类洄游等问题突出。 利益区际分配失调， 水利工程发电直输东部， 沿途不得落地， 发电收益对地方留存

少， 相当于要素无偿转移， “建设一座电站、 开发一片流域、 带动一方经济、 致富一方百姓” 成为彻底的空话。 ② 开发者社会责任缺失。 水利工程特别是大型水电工程建设往往造成大面积的淹没区影响区， 这有两方面影响。 一是移民问题， 表现为当地环境变化造成的就地安置困难和生活技能不足导致的易地搬迁困难； 二是淹没耕地， 水电工程选址常在落差大

的地区， 淹没区地势较低而土壤肥沃， 造成严重的土地资源损失。 从 1957 年至今已 60 年， 三门峡水库的移民遗留问题仍未妥善解决， 后来的三峡工程人均补偿标准较三门峡工程提高了数十倍， 但经济社会也经历了数十年的发展， 简单的资金补偿很难恢复民众往日美好生活， 更难免流离失所和后续生活困难等问题。 这些究其根本是是水电开发方社会责任不足， 缺乏合理的补偿机制。

第六， 民生水平提升缓慢。 ① 民生保障仍然不足。 饮用水安全、 贫困等关乎人民切身利益的问题仍然受到威胁。 2015 年我国尚有 1.1 亿农村居民和 1 535 万农村学校师生饮水安全问题需要解决。 [3] 部分农村地区饮用水存在苦咸或含有高氟、高砷及血吸虫病原体等问题。 社会文化建设滞后，发展快的区域新的文化不断兴起， 对原有文化产生冲击； 发展慢的区域保护不力， 原有文化逐渐消亡。 贫困问题严重，特别是流域上中游地区贫困问题突出， 我国 14 个集中连片特困地区中近 2/3属于上中游地区。 ② 人民福祉亟待提升。 生态环境用水欠帐积重难返， 京津冀等城市密集区年均赤字达 90 亿立方米 [4] 。我国流域经济飞速发展后，“绿色生活” “健康饮食” “养生” 等概念被公众广泛接受， 人民对民生的认知已经不局限于养老、教育、 医疗和各类生产性服务， 更多的开始追求生活品质和个性化， 对高品质的旅游、 养生、 餐饮等需求迅猛扩张。

三、 问题解构

（一） 理顺三条线索

水资源问题频发、 生态保护形势严峻、 区域经济发展失衡、 流域管理矛盾突出、 流域资源开发失序、 民生水平提升缓慢构成流域经济与政区经济协同发展六重困境。 要突破这六重困境需要从本源和最基础的层次分析流域经济与政区经济协同发展的内在机理， 特别是流域与政区经济的关系、 政区与流域经济的关系等。

流域经济与政区经济协同发展既要考虑区域经济协同发展的一般性， 即流域经济与政区经济的发展规律相背， 区域利益分割。 又要考虑其有特殊性， 其特殊性主要体现在三个方面： 一是政府在区域经济协同发展中起主导作用； 二是水资源开发利用的协同作用大， 难度也大； 三是民生发展在二者协同中既是保障又是支撑。

从这三方面入手， 实际是要理顺三条线索，即流域经济与政区经济的边界、 政府和市场在流域发展中的作用、 民生发展与经济增长的关系，政府在区域经济中的主导作用首先体现在对区域基础建设和产业发展上， 必须从促进流域经济一体化的角度寻找突破， 通过强基础、 调结构实现要素在全流域的优化配置； 水资源开发的协同思路重点在于调整发展方式和体制机制， 必须从打破行政壁垒和优化主体利益分配的角度寻求突破，通过转思路、 深改革理顺政区和流域边界交叉及管理体制的条块分割； 民生发展是政区经济与流域经济发展的落脚点， 必须从强化人民绿色福祉、利益共享和和谐社会建设等方面寻求突破， 把流域经济与政区经济的协同发展问题统一到人民福祉的提高上来， 从而实现流域经济与政区经济和谐、 公平、 合作、 共赢的可持续发展目标。

（二） 坚持五大原则

破解六重困境必须坚持五大发展理念， 践行中国特色社会主义建设 “五位一体” 总体布局， 坚持尊重自然和经济规律， 坚持推进法制建设和发展成果共享， 坚持实施可持续发展战略， 才能保障流域经济实现和谐、 公平、 合作的可持续发展。

一是尊重自然规律。 尊重自然规律就是要促进人与自然和谐相处， 保障人水、 人地等关系和谐， 从根本上改善人与自然争夺发展空间的局面，关键在于寻求自然资源保护与人类对资源的永续利用的平衡 [5] 。水资源是流域经济发展的核心要素和关键支撑， 必须尊重流域规律， 树立活水理念，保障水生态系统的自然流动和循环， 大力开展生态修复和环境治理， 恢复流域自然风貌。 树立“绿水青山就是金山银山” 的生态文明理念， 以水定产、 以水定地、 以水定城， 加快建设资源节约型、 环境友好型社会， 坚定走生产发展、 生活富裕、 生态良好的可持续发展之路。

二是尊重经济规律。 尊重经济规律就是要深刻把握流域经济和政区经济的基本特点， 坚持二者协同发展和科学发展， 重点在于处理好效率与公平之间的关系。 效率与公平是人类社会生活的一对基本矛盾， 也是经济学研究的基本问题之一。在流域经济发展中， 应当强调全流域的整体效率，坚持以边际报酬递减规律为指引， 以全社会福利提高为准绳， 加快发展流域和上游地区等边际报酬较高的区域， 秉承 “总福利” 最大化的重要原则， 促进人民生活水平、 生态环境质量、 人口资源环境协调、 社会事业和人的全面发展等内容的充分发展， 让流域经济发展成为促进国家竞争力提高和中华民族崛起的内生动力。

三是坚持推进法制建设。 深刻理解全面推进依法治国的指导思想， 坚持和拓展中国特色社会主义法治道路， 把依法治水、 依法管水和依法用水协同处理， 坚决实行最严格水资源管理制度，确立管理的 “三条红线”。 坚持践行社会主义法治理念， 以完善的法律法规体系为基础促进流域政区协同， 以妥善的立法、 执法和行政制度落实推进流域法治化进程， 以法治政府建设为抓手转变政府职能， 全面推进体制机制创新， 开创依法治水兴利新局面。

四是坚持发展成果共享。 坚持发展成果共享就是要让人民群众享受到更多的发展成果， 把“改善民生， 发展民生” 作为流域经济与政区经济协同发展的主要目标和的重要支撑。 强调民生发展的时代特征， 扩充民生建设内涵， 以各大流域为基本单元， 以 “绿色生活” 为核心理念， 在提高物质生活水平的同时， 建设天蓝、 地绿、 水净的美好家园。 坚持发展成果由人民共享， 按照人人参与、 人人尽力、 人人享有的要求， 注重民生发展的机会公平和结果公平， 促进全体人民共同迈入全面小康社会。

五是坚持可持续发展。 坚持节约资源和保护环境的基本国策， 深刻认识资源和环境是人类生存和发展的基本条件， 是经济和社会发展的基础。坚持转变发展方式， 推进经济社会发展与环境容量和资源承载力相协调， 从粗放式发展向集约化发展转变， 积极提高资源利用效率， 强化资源再生回用。 坚持转变水资源管理方式， 充分考虑经济社会各方面发展需求， 合理规划水资源用途，严格规范水资源管理和使用。 坚持流域对内对外开放， 积极融入全国乃至全球经济布局， 推进流域与政区互利共赢， 保障经济发展高效可持续。

四、 破局思路

流域经济与政区经济协同发展的主要任务和政策方向是， 强基础、 调结构、 转思路、 深改革、增福祉， 在协同发展中凝聚共识， 携手落实联合国 2030 年可持续发展议程， 实现流域经济与政区经济和谐、 合作、 公平、 共享的可持续发展。

（一） 强基础： 推进基础设施建设突破外部瓶颈

全面推进流域交通网络和信息网络建设， 降低流域经济要素成本， 突破政区经边界， 消除协同硬件阻碍， 为化解碎片化、 割裂化和外部性问题夯实基础。 以沿江综合立体交通走廊

为支撑，推动各类要素跨区域有序自由流动和优化配置。统筹基础设施规划建设， 加强省际之间沟通协调，做好设计方案、 技术标准和建设时序衔接， 打破区域分隔和行业垄断， 逐步消除区域运输服务标准差距， 构建统一开放有序的运输市场。 加快物流体制改革， 推进江海联运、 铁水联运、 公水联运有效衔接， 大力发展直达运输， 规范收费行为，降低物流成本。

建立统一的信息发布机制和统一的监测及数据管理系统平台， 推进流域基础信息共享。 基础信息共享涉及到水文、 水质、 环境等物理、 化学、生物信息的采集和处理， 流域经济社会发展情况的汇总和发布等。 完善监测体系， 保证数据的统一性、 完整性。 完善数据综合处理能力， 实现自动化数据采集、 分析和动态数据管理。 建立综合管理平台， 提升数据挖掘、 分析、 模拟预测能力和利用效率， 实现对河流进行动态的精细化管理。及时公布流域以及流域中各个政区单位的数据信息， 建立科学有效的汇总比较体系， 有序向社会公众开放数据库。

推进流域基础设施一体化， 包括： 物流运输一体化， 流域内任何两点可达， 上下游间物流快捷方便； 船舶标准一体化， 各流域根据自身情况统一流域船舶标准， 并进一步探索统一全国船舶标准； 流域通关一体化， 借鉴长江经济带、 京津冀等区域建设经验， 加快推进全国海关通关一体化， 同时加强标准化执法， 本地化通关和信息化管理。

（二） 调结构： 加快城市和产业集群发展， 优化生产力布局

流域开发一业生百业， 一利生百利， 其综合效益是现代经济的任何一个部门或行业所不能比的。 发展流域经济， 有巨大的经济推动效应和生态环境效应， 不仅可以改善生态环境， 诞生新的城镇， 协调三次产业， 更能推动社会和经济的可持续发展。 [6]

加快流域城市群和产业群发展也能推进流域经济开发。 世界银行 2009 年发展报告 《重

塑世界经济地理》 [7] 汇集几代人的经济地理研究成果， 重新构建了关于城市化、 区域发展、 区域一体化的理论和政策框架 （阐述新经济地理最新成果） 指出 ： 世界各国发展经验表明， 提高密度、 缩短距离、 打破分割 , 是促进一个国家和地区经济发展的有效途径 , 并重点对城市化不同阶段的政策组合作了深入阐述， 该理论和分析框架， 对于流域与政区协同发展和一体化进程， 特别是城市和产业协同发展， 具有重要指导意义。 在国土空间有限供给的前提下， 流域公共资源需要共享， 劳动力、资金、 技术、 政策诸要素需要统筹考虑， 重大项目要避免重复性、 同质性、 竞争性建设， 产业发展必须与城市发展协同。 当城市群和产业集群发展到一定阶段， 要素整合和体制创新水平进一步提高， 区域分割、 外部性、 碎片化等问题得到有效解决， 体制、 要素、 民生等瓶颈逐渐化解。 根据新经济地理分析框架， 可从三方面展开。

一是提高密度。 以流域历史发展为基础， 统筹全流域要素情况， 加强产业布局、 要素流动和区域合作等顶层设计。 以沿江城市经济建设为核心， 提高流域经济中心的聚集效益和环境承载力，吸引人才、 产业、 科技、 资本等向沿江城市聚集。以近江近岸的中小城镇经济建设为重点， 提高城市经济规模和人口规模， 拓展广大经济腹地。 这其中必须注意， 流域经济强调生态环境的承载力，特别是在技术没有突破的情况下， 水、 土地等要素的承载力十分有限， 人口、 产业等要素向沿江聚集时必须遵循市场规律， 严控生态红线， 不能走先污染后治理的老路。

二是缩短距离。 即减弱商品、 服务、 劳务、资本、 信息等穿越空间的难易程度。 以航道、 港口等建设为核心， 大力推进流域航运建设， 加快上下游之间要素流动。 以流域干流和主要支流为纽带， 加快完善沿江沿岸综合立体交通运输体系，注重多式联运无缝衔接， 提高流域要素流动效率。以通江达海的快速通道建设为重点， 密化流域经济网络， 保障要素有选择的集聚和辐射。

三是打破分割。 流域分割根源在于行政区划形成的壁垒， 必须打破发展与保护的分割， 关键在于发展生态经济， 在环境承载力内加快体制改革。 打破政区与流域的分割， 消除政区对要素流动的限制， 加强流域内政区间合作， 建立流域协商机制。 打破政府、 企业、 公众等利益相关方的分割， 重点在于开展流域协同治理， 从流域水利建设着手推进， 促进流域发展多方参与， 这一点又可以从两方面展开。 在建设领域， 特别是大中型水利工程建设和公共品供给领域， 充分发挥政府的主导作用和保障作用， 同时鼓励社会资本积极进入， 特别是小微水利设施建设； 在经营层面，包括大型调水工程建成后形成的设施使用层面，逐步实现企业化管理和运营， 逐步改革行政事业型的管理局 （所） 体制。 针对市场化改革滞后和政府主导初始水权分配格局基本形成的情况， 研究水资源市场化改革， 运用市场的力量促进流域经济与政区经济的要素整合。

（三） 转思路： 积极转变发展方式提高可持续发展能力

1. 绿源 - 绿江 - 绿岸 - 绿洲 “四绿” 协同推进绿色发展战略

绿源战略。 大力实施重要生态保护区、 水源涵养区、 江河源头区生态自然修复和预防保护；加快水土流失及岩溶地区石漠化治理， 实施退耕还林还湿， 恢复河湖生态功能， 建设沿江、 沿河、环湖水资源保护带、 生态隔离带； 切实加强敏感区域生态环境保护， 加快源头地区产业结构调整，建设功能完备的生态屏障。

绿江战略。 推进全流域水污染联防联治， 建设清水廊道； 建立健全流域综合性的防洪防汛体系， 打造洪水安澜廊道； 统筹考虑生态、 防洪、发电、 航运、 景观需求， 规划流域内重大水利工程建设， 打造畅通的长江航运廊道和优美的风景廊道， 建设江河湖库水系连通生态水网体系， 形成创新协调的水生态体系。

绿岸战略。 从岸线、 城乡、 产业、 扶贫等多角度入手， 明确绿色发展战略导向， 制定产业绿色化水平指标体系， 全面优化城乡、 产业布局，提高岸线资源使用效率， 构建和谐共生的人水关系。 加强对污水的处理和回收利用， 加快改进排污许可制。

绿洲战略。 开展河口综合整治工程， 加强河口岸线资源管理， 妥善协调河海关系； 强调规划引领， 有序开发河口资源， 推进长三角城市群绿色转型； 强力推进湿地、 湖泊等生态系统修复工程， 优化三角洲水网体系， 打造健康优美的河口三角洲。

2. 禁止 - 修复 - 提升多层共治开展综合治理措施

坚决实施生态建设负面清单制度。 树立底线思维， 按照全国主体功能区规划要求， 建立生态环境硬约束机制， 明确各地区环境容量， 对不同区域限定禁止对象和禁止要求。 坚持空间管控一张蓝图， 重点生态功能区和生态脆弱区必须严格禁止污染项目建设和污染活动， 强力推动污染治理工程， 已有污染项目强制其向区外搬迁。 各级各类自然文化资源保护区的核心区、 缓冲区及其他需要保护的特殊区域， 严格依法禁止开发。 允许开展的活动也应设定开发限度， 健全差别化的规划引导、 财政扶持、 产业布局、 土地整理、 资源配置、 环境保护、 考核评估等政策措施。

全面修复自然生态系统服务功能。 开展大规模绿化行动和保护行动。 长江上游生态屏障往往又是生态脆弱区， 灾害多发区域， 过去大开发如水电开发造成的危害， 必须大力推动生态环境修复工程。以生态系统多样性修复和生物多样性修复为重点，特别是对生态脆弱区重大地质灾害点的工程治理，有序推进灾区生态修复。 加大对重点生态功能区的转移支付力度， 突出保护修复生态环境和提供生态产品， 实施生态脆弱敏感地区移民搬迁。

优化提升生态服务价值和生态服务功能。 加快转变流域经济增长方式。 重点开发区要突出在生态保护中发展， 提升经济发展质量。 实施造林增绿、 森林保护、 湿地建设等一批生态提升工程，大力提升流域生态环境质量。 加大财政资金购买生态产品的力度， 引入市场机制开展碳汇交易、水权、 排污权交易。 推动建立流域生态补偿机制，突出流域内横向补偿。 加快生态扶贫步伐， 鼓励发展生态旅游、 生态农业， 提升重点生态功能区造血功能。

3. 国家 - 流域 - 地方合力建设完善的法律法规体系

坚持立法引领， 发挥法律倒逼和保障作用，加快转变经济发展方式。 一是在国家层面加强顶层设计， 紧紧围绕全面推进依法治国的总目标，针对水利法治建设面临的突出问题， 进一步明确新时期水利法治建设的指导思想、 基本原则、 目标任务和工作举措， 进一步强化水利法治建设的组织领导和保障措施。 大力推进农田水利、 节约用水、 地下水管理等领域立法进程， 积极开展水利相关立法前期工作， 进一步完善适合我国国情水情的水法规体系。 二是流域层面加强严格执法，要严格履行水行政执法职责， 依法强化水资源管理， 依法加强河湖空间用途管制， 依法规范水利建设市场， 依法组织防汛抗旱减灾， 依法惩处各类水事违法行为。 要加强源头控制和隐患排查化解， 建立健全应急信息共享和快速处置机制， 有效有序处置各类水事矛盾纠纷。 三是在地方层面加强水利普法和队伍建设。 要持续深入开展水法治宣传教育， 切实增强全社会水法治意识和水法治观念。 进一步加大对水政干部的培养、 使用和交流力度， 不断提高水政干部队伍的思想政治素质、 业务工作能力、 职业道德水准。

（四） 深改革： 破除体制制约推进政府 - 市场 -公众三元合作

1. 坚持政府主导

建立统分结合的管理制度。 优化产业政策、财政政策、 人口政策、 环境政策等引导流域经济发展。 进一步明确中央部委、 地方政府等涉水管理法律地位， 优化职能分工、 事权划

分、责权利划分。 建立联席会议制度， 由国家组织各职能部门、 各政区负责人召开联席会议， 定期磋商解决流域管理中部门职能交叉和政区利益冲突问题。 探索建立统一的流域管理委员会，统管一切流域经济社会发展事务， 拥有决策权和执行权， 接受国务院的直接领导。 探索建立由国家主导各部门各政区参与、 纳入市场和公众力量的流域决策委员会、 咨询委员会， 对流域管理委员会实施监督。

完善国家、 地方的政策体系和责任制度。 借鉴国际先进经验， 推动水利部、 环保部等设立水污染防治大区和驻市代表， 解决监督和政策执行断层问题。 理顺层次责任， 建立地方行政首长环保责任制， 核定本区域的环境承载能力， 制定符合本区域的政策和能源战略。 加快坚持推进 “放、管、 服” 改革， 实施简政放权， 加强对市场和社会的监管， 根据流域经济特色提供更加优质的公共服务产品， 持续推动政府职能转变和释放发展潜能。 坚持党政同责， 加快完善对流域安全、 社会稳定等重大问题的问责机制。 完善并推广企业环境信用评价办法， 采用负分制、 年度记分制，将评价结果作为评先创优、 金融支持、 资质等级评定等方面的重要参考。

2016 年 12 月， 中国中共中央办公厅、 国务院办公厅印发了 《关于全面推行河长制的意见》，其中由各级党政主要负责人担任河长， 协调解决河流保护与管理中的重大问题。 我国 “河长制”最早源自江苏， 2007 年无锡市印发 《无锡市河（湖、 库、 荡、 氿） 断面水质控制目标及考核办法（试行）》， 将河流断面水质检测结果纳入各市县区党政主要负责人政绩考核内容， 从市委市政府主要领导到村干部分级担任 “河长”， 取得了良好的治理效果。 应结合江苏等地区已有治理经验， 充分尊重河流的生态特征， 统筹上下游、 左右岸，以保护水资源、 防治水污染、 改善水环境、 修复水生态为主要任务， 构建责任明确、 协调有序、监管严格、 保护有力的河湖管理保护机制， 为维护河湖健康生命、 实现河湖功能永续利用提

供制度保障。 根据河流区段和政区划分， 全面建立省、市、 县、 乡四级河长体系， 充分发动群众力量参与水环境综合治理和监督， 参与河长制基层组织建设。 推进实行一河一策、 一湖一策， 解决好河湖管理保护的突出问题。 加强顶层设计， 推进现行水治理体制和管理制度与河长制的有效衔接，建立水环境综合治理的常态化机制。 落实属地责任， 健全长效机制， 完善相关政策配套和法制保障， 建立公众参与的考核和监督制度。

强化水生态建设和制度配套。 全面落实最严格水资源管理制度， 强化 “三条红线” 控制建设流域生态文明。 政府主导设计长期性的生态补偿计划框架， 建立生态补偿的激励机制和动力机制，积极推动地方企业和农民等参与生态补偿项目，促进流域共建共享。 推动建立区域联防联动机制，共同应对大气污染、 水污染等生态问题。 建立减排联动承包责任制， 将减排责任明确到每一家企业、 每一个烟囱， 促进区域能源结构调整优化。探索生态熔断机制， 在生态质量下降到一定程度时， 停止区域内一切污染源运行。 加快推进大众创业、 万众创新， 实现流域发展方式从投资驱动向科技创新驱动转变。

2. 加快完善市场机制

加快产权制度改革， 加快建设流域资源产权的界定、 分割、 收益、 转让和保护等制度； 分离流域管理委员会的行政管理职能与资源产权者代表职能， 明确央属流域资源产权与地方流域资源产权之间、 国家流域资源产权与集体流域资源产权之间的平等关系； 推动农业三权分置， 促进土地经营权有序流转。 完善水资源定价机制， 因地因时制宜推进水权制度建设， 探索跨流域水权交易、 水质换水权等多种水权交易模式， 推进流域水市场建设。 实施上网电价和排放当量实时、 动态挂钩的联动责任制， 分解到到减排设施操作班组的考核与奖惩机制， 让市场的力量推动企业减排进入法制轨道。 对内开放， 加强流域一体化市场建设， 抓好龙头骨干企业， 建设流域专有孵化器， 逐步形成能够带动我国经济发展， 融入世界产业布局的高端产业集群， 打造流域外向型经济。

3. 大力推动公众参与

以流域重大工程为指引和切入点， 切实改善民生建设和公众参与水平。 强化公众参与流域管理决策的意识， 培育非政府组织与非营利组织等社会组织， 建立有效的流域公民代表选举制度和流域决策参与制度， 保障流域公民代表可直接参与流域决策管理。 强化企业社会责任， 企业也是流域 “公民”， 在生产过程中必须增强对人的价值的关注， 充分发挥资本优

势， 发展教育、 文化、艺术、 城市建设等社会事业， 承担生态建设任务改善流域公共环境。 对重大工程的环评评估及其运行情况进行环境审计， 针对性地设立一批专业资格的环境审计与调查事务所， 独立监督重大项目的污染物排放和设备运行。

4. 着力推进生态补偿

生态补偿与跨区域环境污染防治往往存在利益、 权利与义务边界模糊， 补偿对象与标准难以衡量， 行政权力条块分割等困难， 容易导致地方政府在生态环保事件中相互推诿、 不作为， 尤以跨省域的生态补偿和环境防治表现明显。 其中一个重要原因是， 在省级区域之间的谈判中， 受益的发达地区因经济发展水平相对较高往往容易处于强势地位， 而负责生态保护的欠发达地区则往往处于相对弱势地位。 基于此， 中央政府的介入和干预， 对于实现跨省域的生态补偿合作机制就显得非常重要。 [8]

以长江上游的两大支流岷江流域和金沙江流域为例。 岷江流域生态补偿是四川省境内长江生态补偿的主要机制， 其主要方式是由四川省环境监测中心站对每个断面水质情况进行监测，如果出境水质超标程度大于入境水质， 则扣罚当地政府的资金用于补偿下游治理污染。 该补偿机制虽然促使上游政府加大了对流域治理的力度， 但并没有对治理效果良好的地区进行奖励

性补偿， 并且不同流域的自然社会条件不同，流域上下游之间的补偿标准及其制定依据等方面存在异议。 长江经济带横跨 11 个省市， 在推动过程中， 交通道路、 基础设施、 产业发展、污染治理等多个维度存在的困境， 将与各地政府争抢红利的行动相伴随。 [9]

（五） 增福祉： 加快社会民生建设提升人民福利水平

1. 开展 “增蓝添绿” 行动

“增蓝” 就是要开展流域生态修复， 建设幸福美丽家园。 从流域中心城市建设入手， 在不影响现有城市布局和经济发展的前提下， 科学制定生态城市或田园城市发展规划并坚决实施， 逐步向具备条件的二级城市推广。 大力植树造林， 截污减排， 推动城市废物、 废气、 废水等循环利用。

“添绿” 就是加强城市水环境治理， 优化干支流景观布局， 统筹全流域水利工程规划和城市建设规划， 建设独具特色的水利景观。 开展城市水网净化工程， 特别是中小河道黑臭整治。 标本兼治， 着力推进截污纳管、 雨水泵站改造等工作。水岸联动， 与区域环境综合整治、 区域功能调整紧密结合。 沟通水系， 着眼于使河道成网， 打通一批断头河， 要分区域制订调水方案， 提高水体自净能力。

2. 共建流域和谐社会

实施更加积极的就业政策， 提高流域居民收入水平。 根据流域发展情况制定针对性的就业政策，特别是对水电开发、 航运建设等流域特有的产业实施更加积极的就业政策， 促进这些产业向规模化、高端化迈进。 发展生态旅游等具有流域特色的生态产业， 吸引当地居民优先在生态产业内就业。

加快发展生活性服务业， 促进消费结构升级。围绕人民群众对生活性服务的普遍关注和迫切期待，着力解决供给、 需求、 质量方面存在的突出矛盾和问题， 推动生活性服务业便利化、 精细化、 品质化发展。 增加服务有效供给， 扩大服务消费需求。加快发展居家服务、 养老服务、 健康服务、 文体服务、 休闲服务等生活性服务业， 改善消费环境。

3. 提升民生保障水平

推进基本公共服务均等化， 加快流域发展成果共享。 开展饮用水水源污染风险评估， 强化饮用水供水单位责任。 加快发展流域现代教育体系，加强流域内高等教育跨政区合作。 加大流域公共文化资源整合力度， 弘扬流域特色文化。 鼓励流域内医疗水平发达地区医院跨政

区开办分院， 发展互联网医疗。 深化医药卫生体制改革， 建立流域互联互通的医疗信息平台。 统筹流域社会保障体系， 完善流域医保跨省结算， 建立流域社会保险参保信息共享机制。 加大对上游地区、 贫困地区的纵向转移支付， 加快建立流域横向生态补偿机制， 促进流域与政区民生协同发展。