“河长制”：地方政府水污染治理的制度创新

科学技术　“河长制＂：地方政府水污染治理的制度创新　朱晨斓，屈勇，张明礼　南京２１００９５）　（南京农业大学，江苏摘要：以浙江省Ｈ县地方政府创新水污染治理制度实施“河长制”为例，从社会行动的角度探讨了其实施情况及问题。在污染治理Ｅｌ益迫切的　情况下，　“河长制”作为一种创新制度，在一定程度上为解决水环境“公地悲剧”问题提供了可能。但从长远角度考虑，该制度可能导致新的利益相　关者博弈。要解决水污染问题还是需要多元行动主体共同参与并最终使环境管理逐步从“政府直控”向“社会制衡”转变。　关键词：河长制；制度逻辑；社会行动；多元主体　改革开放以来，中国经济高速增长同时也带来了大规模的生态破　予相应的责任、权限和奖惩措施，可以解决河流“放任自流”而致的　坏和环境污染。中国生态环境的“天地异变”对我国的水环境提出了　严峻挑战　我国长三角地区为著名的“江南水乡，鱼米之地”亦是近代工业　先行者，“水乡缺水”看似悖论却早已是事实。水作为一个公共资　源，水环境问题自然也就成了公共问题。但由于我国国情和政治体制　原因，导致国家力量的代言人一一政府，长时间主导着社会运作。地　方政府对于水环境污染的态度及应对政策也就必然会引发各方关注。　近年来，“河长制”逐步成为治污政策中最亮眼的“明星”。　１　“河长制”的产生背景和运行方式　浙江省Ｈ市（县）属于杭嘉湖平原地区，上世纪七十年代以前水质　情况都十分良好。但近年监测数据显示，目前Ｈ县主要河流大部分水质　在五类及以下，０ｇ、１Ｏ年连续两年水质考核不合格，以水环境为重点　的生态环境治理工作成“最艰巨的事”。　纵观Ｈ县水污染历史，八十年代频繁水灾迫使太湖水南排导致Ｈ县　地域内河段成为下游；千岛湖水电站截水发电则使得上游来水减少，　这两点是Ｈ县水污染的主要自然原因。当然，改革开放后盲目追求经济　效益大量引进家纺、电镀、印染等污染企业才是最直接原因。Ｈ县市环　保局ｓ副局长将这生动的比喻为“为了金山银山而破坏了绿水青山。”　２０１１年，Ｈ县开展了“环境提升年”活动，把水环境综合治理列为　“一号工程”，成立了水环境综合治理领导小组办公室（治水办），　“科学治水、铁腕治污”。规定市级四套班子领导担任境内３０个市级　河道（河段）“河长”；镇、街道领导班子成员担任市级河道“副河　长”、镇级河道“河长”；村（社区）班子成员担任镇级河道“副河　长”、村级河道“河长”，协同治理水环境。另外，每个“河长”都　由一个职能部门作为对应的“河长单位”。就此，Ｈ县“三级河长制”　初步建立。　“河长”在中国有三类，第一类人是公众，媒体称之为民间河　长；第二类是我国的各种河流保护部门的官员；第三类是党政官员。　［２］党政官员任“河长”，起源于２００７年无锡太湖水危机后实行的“河　长制”　Ｈ县全面部署的三级“河长制”是由３Ｏ名市级领导带头担任河长，　组织排污口封堵等治理工作，全面覆盖境内２５条市级河道和２４４４条镇　村级河道，分别在市级河道岸边竖立１１ｌ块、镇村级河道岸边竖立１３１４　块“河长”公示牌，公开接受监督。通过“河长”认领市级河道、健　全管理网络、开展市镇两级培训等工作，每月召开一次“河长制”－例　会，听取和检查工作落实情况，研究解决具体问题，保障“河长制”　健康运行。　２“河长制”的制度优势　之前水环境治理效果不明显，其中很大一个原因是机制缺陷，就　是“九龙治水”，多个部门都有责任，谁都可以管，又谁都可以推卸　责任。　在当下的技术水平和经济发展水平下，水资源与人类需求之间的　矛盾十分突出。企业不当排污造成工业面污染，种养户不当处理污染　物导致农业面污染，居民无视环保规范是生活污染的原因，而有些地　方政府为了经济发展纵容企业污染且注重短期政绩不愿处理水污染问　题则使得水环境“公水悲剧”问题愈发突出。政府、企业、民众等水　污染的多方相关者看似在这次博弈中收获了自己的利益，其实是造成　了毁灭性的环境破坏和环保危机。　让市领导任“河长”，就是把所有职能部门归结到一个点，由领　导负责协调，问责明确。也有人指出河长制实际上是一种水环境责任　承包制。河段责任人可以有效地管住其对应河段的卫生与污染问题。　实行、推广“河长”和“河段责任人”的河流管理责任制，给责任人　“公水悲剧”问题。　一是“河长制”体现了《环境保护法》规定的“地方各级人民政　府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”的要求，　明确了地方党政领导对环境质量负总责的要求，“河长制”把地方党　政领导推到第一责任人的位置，通过对各级行政力量的调度，有效地　管理有关水污染的各个层面。　二是“河长制”最大限度整合了各级党委、政府的执行力，弥补　了早先“九龙治水”导致力量分散的不足。我国在长期的水环境治理　中呈现出“环保不下河，水利不上岸”的现实情况，法律设置的前瞻　性和合理性被部门权力划分严重淡化。环保局只管岸上排污，水利局　只管水中治污，但岸上水中的真空带却无人问津，职能上的“部分分　割”导致了污水顺利排入江河湖海。而“河长制”则是提升了环境治　理的行政级别，把地方党政领导设置为第一责任人，消除了早先“多　头治水”的弊端。　三是“河长制”因地制宜实施“一河一策”，具体分析适合不同　河流的治理方案，加强流域管理资源的整合，有针对性地确定治水方　案。这是对“因地制宜”的资源统筹和地方发展管理思路的具体化。　例如Ｈ县新塘河东段市级河道流经Ｙ、Ｄ和Ｈ三镇，该河河长与河长单位　充分利用和统筹三镇资源，结合观潮胜地公园建设及百里钱塘文化长　廊项目制定了专项治污方案并准备创市级示范河道。这正是“因地制　宜”发展思路在具体领域的表现，将地方经济发展与环境治理有机结　合，使得治污不再因“费钱费力不出政绩”而无人问津。　３“河长制”的发展限制　河长制作为地方人民政府对辖区内水环境质量负责的一种形式，　在实践中取得了良好的效果，但如果对其进行反思就能发现它在本质　上仍属于人治而不是法治。它的推行和实际的效果是依赖于一个地方　的党政领导对水环境保护的重视程度，’是否愿意当这个“河长”。［６］　但实际上，从社会行动的角度来说，政府本身也是水环境污染事件的　利益相关者。决定行动者行为的是社会资源的多寡；而利益，即新的　社会资源的争夺则是不同行动主体采取行动时权衡的因素。目前，社　会对政府普遍存在着过度依赖心理而忽视了政府的功能也具有两面　性。因而，当前发展良好的“河长制”也存在其限制：　３．１“铁腕治污”存在短期性和非专业性　如果把环境治理、管理的希望放在党政“一把手”身上，是典型　的人治。依靠个人的权威以及在其基础上的强有力的行政操作，可能　在短期内带来暂时的效益，但是它体现的更多是任内政绩，而长非久　之计，较难带来稳定的、全面的、长期的环保效果。此外，地方党　政“一把手”“铁腕治污”，干预环保专业分工部门——环保局的工　作，可能会干扰正常的环保监督执法工作。　３．２问责制的可行性亟待研究　探查各地“河长制”的监督管理方式多是出台文件、建立机构、　明确“河长”，在各“河长”所管辖河道监测断面处设立“河长”制　管理工作责任公示牌。但“河长问责制”的实施情况并不良好。　由地方党政主要负责人兼任“河长”容易造成权力自我决策、自　我执行、自我监督的状况。例如Ｈ县市在开展脏乱、黑臭河道整治行动　中是在当地日报公开接受监督，由市治水办牵头，各地组织环保（治　水）义务巡防队员开展全覆盖巡查。这一方面是对沿河污染企业、居　民起到了很好监督作用，但巡视员、“河长单位”甚至是“河长”的　“问责”又要怎样实现？由下属职能部门组成的考核和验收小组负责　考察和验收当地党政主要负责人作为第一责任人的“河长”的工作，　是否具有可行性？此外，一个地区中每条河流的原始情况和周边环境　差异巨大，现在似乎还缺少一套科学有效的检测和考查方式。　．．３３５．．　科学技术　地方煤矿机电管理存在的问题和对策　贺　喜　（神华北电胜利能源有限公司，内蒙古锡林浩特０２６０００）　摘要：煤矿井下生产的特殊环境对机电、电气设备的安全运行提出了更高、更严格的要求。而因为管理不善等原因所造成的煤矿机电事故也开　始成为制约我国煤矿生产及煤矿行业可持续发展的一个重要因素　本文主要针对当前煤矿机电设备管理存在的问题进行探讨，并从管理制度的规范、　提高机电设备管理队伍的素质、加强机电安全管理等几个方面进行分析研究，寻找解决问题的措施。　关键词：煤矿机电管理；问题；对策　Ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ａｎｄ　Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ　ｏｆ　ｅｌｅｃｔｒｏｍｅｃｈａｎｉｅａｌ　ｌｏｃａｌ　ｍｉｎｅ　ｍａｎａ￣　ｍｅｎｔ　地吸引和留住优秀的专业技术人员，加上大部分煤矿认为机电维护工　属于辅助工种，不加重视，待遇不高，造成机电维护工纷纷跳槽，　Ｈｅｒｓｈｅｙ　Ｇｏｄ．ｏｆＮｏｒｔｈＣｈｉｎａＥｌｅｃｔｒｉｃｖｉｃｔｏｒｙＥｎｅｒｇｙＣｏ．Ｌｔｄ．ＩｎｎｅｒＭｏｎｇｏｌｉａＸｉｌｉｎｈａｏｔｅ　Ｏ２６０Ｏ０　Ａｂｓｔｒａｃｔ：ｔｈｅ　ｓｐｅｃｉａｌ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｏｆｃｏａｌ　ｍｉｌｌｅ　ｅｌｅｃｔｒｉｃａｌ　ａｎｄ　ｍｅｃｈａｎｉｃａｌ，　ｅｌｅｃｔｒｉｃａｌ　ｅｑｕｉｐｍｅｎｔ　ｓａｆｅｔｙ　ｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ｐｕｔ　ｆｏｒｗａｒｄ　ｈｉｇｈｅｒ，ｍｏｒｅ　ｓｔｒｉｎｇｅｎｔ　ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ．Ｗｈｉｌｅ　ｈｅ　ｅｌｔｅｃｔｒｏｍｅｃｈａｎｉｃａｌ　ａｃｃｉｄｅｎｔ　ｉｎ　ｃｏａｌ　ｍｉｎｅ　ｂｅｃａｕｓｅ　ｏｆ　ｍｉｓｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｏｔｈｅｒ　ｅａＳｏｎＳｒ　ｈａｓ　ｂｅｃｏｍｅ　ｎ　ａｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｆａｃｔｏｒ　ｒｅｓｔｒｉｃｔｉｎｇ　ＣＩｌｉｎａ’ｓ　ｃｏａｌ　ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｃｏａｌ　ｉｎｄｕｓｔｒｙ＂ｓｓｔｕａｉｎａｂｌｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｎｌｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｄｉｓｃｕｓｓｅｓ　ｍａｉｎｌｙ　ｈｅ　ｍａｔｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｃｏａｌ　ｍｉｎｅ　ｅｌｅｅｔｒｏｍｅｃｈａｎｉｃａｌ　ｅｑｕｉｐｍｅｎｔ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｒｅｓｅａｒｃｈ　ａｎｄ　ａｎａｌｙｓｉｓ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｎｏｒｍｓ，　ｉｍｐｒｏｖｅ　ｔｈｅ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｔｅａｍ　ｑｕａｌｉｔｙ，ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ　ｅｌｅｃｔｒｏｍｅｃｈａｎｉｃａｌ　ｅｑｕｉｐｍｅｎｔｏｆＥｌｃｔｅｒｏｍｅｃｈａｒｄｃａｌ　Ｓａｆｅｔｙ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｔｏｆｉｎｄｔｈｅ　ｍｅａｓｕｒｅｓｔｏ　导致煤矿机电设备管理专业队伍不稳定。随着机电专业人才的不断　流失，许多岗位人员青黄不接，年龄结构不合理，在岗人员技术不成　熟、知识储备不充足、相关操作经验缺乏，致使企业发展缺乏技术支　撑，生产效率低下、发展后劲不足，科技和技术创新更是无从谈起。　有调查表明，现在乡镇煤矿中从事机电工作的人员大都是农民工，文　化水平普遍较低，对一些机电设备的简单故障也无法及时排除，更谈　不上应用计算机参与现代化设备管理。　１．２机电管理制度不健全　ｓｏｌｖｅｔｈｅｐｒｏｂｌｅｍ．　Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｃｏａｌ　Ｍｉｎｅ　Ｅｌｅｃｔｒｏｍｅｃｈａｎｉｃａｌ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｃｏａｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ　１当前地方煤矿机电管理中存在的问题　１．１机电专业队伍难以稳定，机电技术力量薄弱　煤矿是高危行业，工作环境差、不安全因素较多，对许多大学毕　业生缺乏足够的择业吸引力，又缺乏有效的激励机制，因此不能有效　根据２００５年国家最新煤矿质量标准化标准规定，每个煤矿矿井都　应至少建有１７种基本机电管理制度。而目前的煤矿，或是不理会这　标准，根本没有建立相应的管理制度并落实考核：或是机电设备管　理规章制度不健全；或是虽然建立了相应的管理制度，但却没有能够　贯彻执行下去。表现为设备运行环境、电气管理、安全设施和附件等　不符合国家、行业标准的要求。违章指挥、违章作业现象普遍存在。　首先，机电设备使用很不规范，有些机电设备长期超负荷运转，维护　检修不到位，设备保养的及时性和充分性得不到保证。其次，技术管　理手段落后，机电设备基础管理的电子化程度不高，一些设备的账物　卡、图牌卡不齐全，或者账实不符；技术档案、图纸资料残缺不全；　固定设备、流动设备管理不平衡，以固定设备为重点，忽视面广‘、量　大、隐患多的流动设备　据统计，因机电管理基础薄弱，实际生产中　由于管理不到位而造成的机电事故率约占总事故的３ｏ９６到４ｏ９６。　一３．３忽略了，社会力量　作为巨大的社会系统工程，“治水”显然不可能仅靠权力系统效　能的提高加以解决。每一个社会成员其实都是污染者，动员与河边居　民成为河流保护者调动他们的积极性和责任感，可以收到事半功倍的　效果。但在“河长制”框架下这些力量都缺乏发挥作用的空间。不仅　如此，虽然政府提倡公众参与已有多年，但在包括实施了“河长制”　地区，权力抑制权利、政治警惕社会的现象依然存在，有的地方甚至　出现了将执着的污染举报者予以打击的现象。此外，民间环保组织甚　至是共青团等群团组织，由于缺乏实际政治权力和资金的短缺，仍是　以边缘性行动者的身份在参与水污染治理。总之，“河长制”依然是　个封闭的环境治理系统。　此外，“河长制”的制度建构中一个隐含前提和普遍取向是注重　本辖区内的河流水资源的保护和水污染的治理，这必然会导致对水资　源流域统一性的漠视　虽然说每个“河长”治理好辖区内的河流就能　治理好整个水污染问题，但是，河流的生态系统并不遵循行政划分。　当上流企业造成下游污染、出入境断面水质检验关乎一地政府工作考　核时，可能又会出现新的利益相关者的博弈。　一赖。制度实施有其内在的惯性，在“河长制”实施暂且良好之时就该　进一步思考怎样从“河长制”转入“非河长”治理，下一步要更多的　为公共参与环保治理创造更多机会，调动起群众的环保积极性。并且　在环保领域完善污染公共诉讼、监督、查处等一系列制度为社会力量　的尽快兴起创造可能。逐渐让社会力量参与进现阶段政府建构的环保　体系中，构成国家、市场、社会三方平衡的水污染治理机制　这过程　中，充分发挥个人、社会团体等社会力量化解环境矛盾、解决环境冲　突的作用，构建有机的社会制衡力量迫在眉睫。　参考文献　［１］张玉林，“天地异变”与中国农村研究［Ａ］．第二届中国环境社会学　学术研讨会论文集［ｃ１．南京．２００７年．　［２］孟范例．追根溯源说“河长”…．环境教育，２　０１　０，５：００１．　ｆ３】陈阿江．水污染的社会文化逻辑…．学海，２０１　０（２）：６　３—６５．　［４】陈阿江．论水人和谐［Ｊ】．河海大学学报（哲学社会科学版）　。２００８（４）　［５１刘超，昊加明．纠缠于理想与现实之间的　“河长”制…．云南　大学学报：法学版，２Ｏ１　２（４）：３９－４４．　【６】【７】王书明，蔡萌萌．基于新制度经济学视角的　“河长制”　评析　［Ｊ］．中国人口．资源与环境，２０１１，９：００１．　［８］王芳．行动者及其环境行为博弈：城市环境问题形成机制的探讨　４结语　“河长制”是在当前水污染问题迫切寻求解决方法的社会背景下　应运而生的“应急之计”，它打破了之前水环境治理过程中政府内部　各部门“多头治理”、相互推诿的状态，并给公众参与环境管理开了　个小口。但这个口还没有大到完全突破环境治理国家主导的格局。　一【　上海大学学报：社会科举版，２００６，Ｉ　３（６）：１　０７－１１２．　目前的现实是，尽管各种社会力量在环境治理及其各利益主体的环境　利益冲突的协调中发挥了一定的作用，但社会力量对环境保护的制衡　机制目前在我国还只是停留在起步乃至呼吁阶段，公众的环境利益表　达目前还很不充分，机制也亟需完善。　现阶段“河长制”的蓬勃发展其实源自我国水环境污染问题达到　临界点、社会冲突加剧的强烈召唤，其本质是对行政权力的高度依　．．［９］９　肖显静．　“河长制”：一个有效而非长效的制度设置…．环境教　育，２００９（５）：２４－２　５．　作者简介　朱晨斓，女，汉族，南京农业大学，研究方向：环境社会学　屈勇，男，汉族，南京农业大学副教授，南京大学博士研究生毕业　３３６．．