第5卷第6期2009年12月Chinese地下空间与工程学报JournalofUndergroundSpaceandEngineeringV01.5Dec.2009城市地下空问开发利用的若干思考’蔡庚洋,姚建华(杭州市城市规划设计研究院,杭州310012)摘要:随着土地资源的日益紧缺和社会经济的飞速发展,开发利用地下空间已成为未来城市发展的趋势。通过回顾地下空间发展的历史,对地下空间开发模式(人防、交通设施、旧城有机更新和新城建设)转变、开发重点(人防工事、结建工程、平时并jj用工程)转变、权属问题(立法解读、立法建议)和规划完善(总规层面、分区规划层面和控规层面)等相关内容进行思考总结,探讨更好地开发利用地下空间的方法与思路。关键词:地下空间;开发模式;开发重点;权属;规划中图分类号:TU984.1the文献标识码:A文章编号:1673—0836《2009)06—1071—05StudyonDevelopmentandUtilizationofUrbanUndergroundSpaceCAIGeng—yang-YAOJian—hua(Hangzhotta秒Planning&O酷ignAcademyIHangzhou310012IChina)Abstract:Withthevelopmentandutilizationtoincreasingneedofthelandresourcesandtherapiddevelopmentofsocialeconomy-thede—atofundergroundspacehavebecomethetendencyforcitydevelopment.Aimingfindingthebetterwayexploretheundergroundspace-thispaperretrospectedtheMstoryofundergroundspacedevelopmentcontentsanddiscussedtherelateddofenceprojectspace·such舾thedevelopmentmodel(civilairdefenceetc.).developmentfocus(civilairete.)-ownership《姆slafionetc.)andplanningimprovement(generalpl锄etc.)ofundergroundKeywords:undergroundspace;developmentmodel;developmentfocus;ownership;planning1引言随着城市化进程的加快,城市建设用地在不断进节能降耗重点项目建设,促进土地集约利用。目前土地资源紧缺已成为城市发展的最致命的约束条件,如何建设具有中国特色的资源节约型城市,成为我国城市建设面临的重大问题。解决这一问题的一个重要方面是应该和必须充分开发利用地下空间。本文旨在通过对地下空间开发利用的若干问题进行思考分析,为更好地利用新形势下的城市地下空间提供一定参考。2扩大,而我国现有的土地资源又非常有限,很难适应城市发展对土地的需求。中央遵循科学发展观,提出了构建资源节约型、环境友好型社会的要求。曾培炎副总理也就建设节约型城市提出了节地、节能、节水的要求…。国土资源部提出严格土地管理,严把土地供应闸门,加强对土地资源的宏观调控,保持了经济平稳较快发展。温家宝总理在十届全国人大四次会议上作政府工作报告时提出:抓紧制定和完善各行业节能、节水、节地、节材标准,推城市地下空间开发利用回顾从1863年英国伦敦建成世界上第一条地铁开始,国外地下空间的发展已经历了相当长的时间。·收稿日期:2009-07-01l修改稿)作者简介:蔡庚洋(1977一),男,福建漳州人,工程师,国家注册城市规划师,西安建筑科技大学在职工程硕士,主要从事城市规划与设计、地下空间专项规划等工作。E·mail:hzsgycgy@163.corn万方数据 1072地下空间与工程学报第5卷国外地下空间的开发利用主要经历以下过程:大型类地下空间开发利用的世纪;国际隧协提出“为了城市的可持续发展,更好地利用地下空间”的口号,1996年22届年会上,“隧道工程和地下空间在可持续发展中的地位”被确定为主题。这些会议的召开为我国结合交通设施大量开发利用地下空间创造良好的条件和技术支持。据统计,我国目前北京、天津、上海、广州等10个城市已建成地铁和轨道交通20余条线路,通车总里程达到500多公里,还有15个城市在建设和筹建中。在建7个城市的里程有400多公里,而规划中的项目将近60条线路,至2010年约有1400余公里。这一阶段地下空间开发利用的主要模式有:(1)结合地铁建设修建商业、娱乐、地铁换乘等多功能的地下综合体,如上海人民广场地铁站;(2)地下过街通道商场型,被广泛应用于城市中心区,特别是交通繁忙、商业发达的地区;(3)地下车行道系统,目前被广泛应用的是地下越江隧道,如上海黄浦江下已建成的十几座过江隧道、杭州市规划的钱塘江越江通道和厦门市规划建设的跨海隧道等MJ。3.3结合旧城有机更新、新城建设阶段1997年在加拿大蒙特利尔召开了第六届地下空间国际会议,主题是“明天一室内的城市”;1998年在莫斯科召开以“地下城市”为主题的地下空间国际会议,这两个会议均提出今后地下空间的开发利用将逐步向“地下城市”发展。“地下城市”作为该阶段地下空间开发利用模式,主要延续地面城市的大部分功能,有效缓解城市土地资源紧张、交通拥挤,环境恶化等一系列城市问题。如果把人防工程建设比作“点”开发,地下交通设施比作“线”开发,那么,地下城市建设就是“面”开发,作为地下空间开发利用的高级阶段,可以理解为广泛而多样化的地下空间利用,以及这种空间与现有的或规划中的地上城市的全面融合。地下城市的最终目标是解决传统的地上城市中已经存在的和预计会出现的问题,使地上城市恢复活力,带来更加健康的环境,使城市面貌焕发生机,居民与工作地点更接近,建立贯穿全城的安全步行网络,自然环境与城市中心区相整合,创造一个没有空气和噪音污染的物质环境p1。总体来看,我国目前地下空间开发处于结合交通设施(地铁)建设阶段,而且这一阶段的地下空间开发仍然会持续很长一段时期。相比,国外一些经济发达的国家,城市的地下空间开发正在逐步向地下城市方向发展,如日本的地下购物中心与地铁建筑物地下空间开发——以地下街为主的复杂的地下综合体——以地下街系统为主的与地下快速轨道交通系统相结合的地下城;同时,地下市政设施也从地下管网发展到大型供水、排水及污水处理系统、能源系统、垃圾处理系统及共同沟系统等‘2|。世界各国开发利用地下空间的实践表明,可转入地下的设施领域非常广泛,包括交通设施、市政基础设施、商业设施、文化娱乐体育设施、防灾设施、会议展览设施等。其中,广泛应用的领域是交通设施,包括地铁、地下机动车道、地下步行道和地下停车库等。国外地下空间开发利用的经验教训为我国新形势下更好地开发利用地下空间提供很好的借鉴作用。3思考一——地下空间开发利用模纵观国外地下空间发展历程,我国城市地下空式转变间的开发利用模式将随着国民经济的快速发展经历以下阶段转变。3.1结合人防建设阶段我国现代对地下空间的开发利用始于20世纪60年代,主要用于战争防御,当时的地下空间几乎是纯粹的人防工程。1986年,国家人防委、建设部联合发出了《关于加强人民防空与城市建设相结合工作的通知》,人防建设的思想发生了转变,更加注重工程的平时使用和与城市发展相结合,以提高地下空间的使用效率∞J。在平战结合方针的指导下,大量人防工程被逐步改造为平时能够利用的地下建筑,发挥着战备、社会和经济的综合效益,成为城市地下空间利用的重要组成部分,地下空间的开发利用模式体现为人防工程建设的“平战结合”模式。人防工程用作地下通道、仓库、商业娱乐等民用设施,如厦门钟鼓山隧道、鼓楼广场地下室、文化宫广场地下人防工程,杭州粮道山水果仓库(坑道改造)、宝石山下歌舞厅等文化娱乐设施(坑道改造)等。这些均体现地下空间在人防建设阶段的“平战结合”模式特征。3.2结合交通设施(地铁)建设阶段1988年第三届国际地下空间学术会议在上海同济大学召开,首次明确城市地下空间在城市建设与发展中的重要地位,是城市地下空间开发利用的一个里程碑;1991年《东京宣言》提出21世纪是人万方数据 2009年第6期蔡庚洋,等:城市地下空间开发利用的若干思考1073系统,加拿大蒙特利尔的地下城长达17公里,瑞士、瑞典的地下工程几乎遍布全国等。4思考二——地下空间开发利用重点转变在地下空间开发利用不同阶段,其重点内容与重点区域将随着转变。我国在20世纪60年代初,地下空问开发用途主要为人防工事,为战争防御做准备,其开发重点区域位于城市内部或周边的山体,重点内容为人防坑道、地道和防空地下室,其功能主要考虑人防指挥工程、人员掩蔽、专业队工程、物资库、地下电站等,这阶段的地下空间开发基本上没考虑平时使用功能。20世纪80年代末,随着《关于加强人民防空与城市建设相结合工作的通知》的颁布,人防工程建设开始考虑平战结合,地下空间的开发重点虽然是人防工事,但基本上以城市结建防空地下室为主,其重点区域从原来的城市内部或周边的山体转变为城市建设区域,其功能除了战时的人防功能外,主要为平时利用的停车场、商业娱乐设施等。21世纪以来,随着城市社会经济的飞速发展和土地资源的日益紧缺,经济较发达的城市政府开始有意识地开发利用城市地下空间,借此进一步优化城市用地功能布局,改善城市生态环境。人防工程建设作为一种必需品,只占城市地下空间开发量的20~30%,城市地下空间开发重点内容主要为地铁建设、地下过街通道、地下停车场、商业娱乐设施和地下共同沟等,其重点建设区域主要位于城市新区(中心区)、地铁站点周边区域。如杭州市钱江新城作为未来杭州市的新中心(CBD),通过近几年的建设,基本形成一定雏形,在4平方公里的范围内,目前建成和在建的地下空间已经达到120万ITl2左右,开发深度基本在地下2~3层,局部地块开发至地下4层,开发强度和力度在国内处于领先地位,预计全部建成后,地下空间开发量达到300万m2左右,且大部分地下空间将会被连通,形成一定规模的地下网络系统,其功能基本覆盖人防工程、地铁、地下停车、地下行车道、地下商业娱乐、地下物资库、地下电站、共同沟等。为了防止城市地面道路的不间断开挖,地下共同沟的建设将是今后城市新区建设应该认真考虑的内容,由于共同沟包含了大部分的市政管线和垃圾运输车道,共同沟所需断面较大,施工建设的投资巨大,在旧城区内很难进行建设,一般只能在新区建设时予以考虑。万 方数据例如在杭州市钱江新城核心区地下空间规划中,就设置了鱼骨状的市、区两级共同沟网络,且目前共同沟正在有序建设中。又如日本东京近期建设了一条约20km长的共同沟,沟内设置了垃圾运输车道、电力管线、通信线、煤气管、污水管、雨水管和自来水管等市政管线MJ。这些为今后城市安全运营管理带来很大帮助。5思考三——地下空间权属问题随着社会经济和现代科技的飞速发展,人们对土地的利用从传统的平面转向立体,地下空间被广泛的开发和利用,各种用途的地下空间层出不穷,基本覆盖城市的功能。地下空间已不再是地表的简单附属物,而成为有独立使用价值的客体,同时地下建筑物的产权纠纷也日益增多,这些都成为地下空间权属创建的紧迫性因素。5.1地下空间权界定所谓地下空间权,是指权利人依法利用地表以下一定范围内的空间并排除他人干扰的权利。地下空间权的提出是对物权法“一物一权”重要原则的一种挑战。在传统民法上,土地所有权的“物”是土地,此土地是以地表为中心,上至天,下至地,是不可分割的…。但地下空间权出现后,地表以下出现一个独立空问,成为一个物权。这似乎与传统的土地所有权的物相冲突。其实不然,地下空间权仍适用于“一物一权”,只不过其中的“物”应指交易上认为具有特定性和独立性的客体,“权”在我国可理解为在一定范围内的使用权,与所有权分离。5.2国内地下空间权现状立法解读经过几年的推进,地下空间权在我国国家层面的法律制度上取得很大的进步。早期颁布的国家法律如《土地管理法》和《矿产资源法》等,均未对地下空间权作出明确的界定;1995年原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》只是对某种特殊的地下空间(如管线敷设)有相关的规定;1997年建设部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》也未明确其权利的归属,更多的是规定地下空间的规划利用;2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》在草案阶段就有专家学者提出规定地下空间权制度,由于对地下空间是否为一种独立的物权的认识存在争议,在颁布实施的物权法中并没有对空间权作出专章规定,但是在物权法第三篇(用益物权)第十二章(建设1074地下空间与工程学报第5卷用地使用权)中的第一百三十六条明确指出:“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权,不得损害已设立的用益物权悼J。”这一规定为以后单独设立地下空间权奠定良好的基础。在物权法颁布实施之前,一些经济较发达的省市意识到地下空间利用的重要性,在立法上取得一定的进展,如2002年浙江省政府颁布的《浙江省土地登记办法》中对地下空间的使用权进行明确规定,深圳市制定的《城市地下空间使用条例》和上海市制定的《上海市地下空间开发利用管理办法》等为合理利用地下空间资源、界定地下空间产权关系、促进经济发展起到了积极的作用。5.3国内地下空间权立法建议随着我国社会经济的快速发展,地下空间的利用将得到更大规模的开发,目前的这些立法仍然不能满足日益发展的利用地下空间的社会需求,构建一部具有前瞻性、行之有效的地下空间利用法律体系乃当务之急。在立法中首先明确地下空间所有权的国有性质;其次明确土地使用人享有的依附于土地使用权的地下空间范围,即,将地下空间利用权的标的限定为土地使用人依法定或约定而为合理使用的地下空间之外的三维空间;第三,通过地下空间权的登记明确地下空间使用权的具体范围(深度、宽度和长度),其做法可借鉴《深圳市城市地下空间使用条例》的做法,认定地表土地使用权已出让或划拨的,并批准建设建筑物、附着物的,视为土地使用权人已取得该宗地表以下至建筑物、附着物的最深基础平面以上的地下空间权;除此以外的地下空间由政府依法出让。地下空间利用人要取得一定的地下空间,必须交纳一定数额的出让金,并进行登记,领取《地下空间利用权证书》,其对地下空间的利用不得超出登记范围,也不得妨碍土地使用权入行使其权利;第四,明确地下空间开发利用的行政管理部门。6思考四——地下空间开发利用规划的完善6.1总体规划层面随着《城市地下空间开发利用管理规定》(2001年修订)、《城市规划编制办法》(2006年)和《中华人民共和国城乡规划法》(2008年)的颁布实施,总体规划层面的地下空间规划有所依据。《中华人民共和国城乡规划法》第三章(城乡规划万 方数据的实施)中的第三十二条规定:“城市地下空间的开发和利用,应当与经济和技术发展水平相适应,遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则,充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要,并符合城市规划,履行规划审批手续一J。”城市地下空间开发利用规划作为城市总体规划的一个专项规划得到明确界定,并且作为独立章节进行编写;直辖市、省会城市及一些沿海经济较发达的城市陆续编制地下空间开发利用专项规划,这项工作在近几年得到一定重视。在国家对土地宏观调控作用下,预计在未来几年,越来越多的经济较发达城市会着手编制城市地下空间开发利用专项规划,以指导城市地下空间开发利用,优化城市用地功能布局,缓解城市发展空间不足的问题。总体上说,2l世纪以来,总体规划层面的地下空间规划取得一定成效,但在以后土地与资源越来越匮乏、环境改善越来越迫切的情况下,这项工作的开展还需要得到进一步加强。6.2分区规划层面在总体规划层面取得一定进展的条件下,分区规划层面的地下空间规划在国内城市规划中仍然没有得到有效的开展。虽然《城市规划编制办法》明确规定地下空间开发利用是分区规划的内容,但在绝大多数分区规划编制过程中,地下空间规划内容大部分只是照搬总体规划层面的内容,很难得到进一步深化,单独开展地下空间分区专项规划的案例就更少了。随着新城乡规划法颁布实施,规划体系进一步健全完善,各种专项规划的各层面规划也得到相应加强,地下空间分区专项规划也会得到更多的认可。杭州市目前就着手以旧城有机更新改造为主的城区(上城区)为例,编制地下空间分区专项规划,探讨在土地资源紧张、建筑高度受限和历史文化保护等条件下,如何更好地开发利用地下空间,解决城区发展空间瓶颈,缓解交通拥挤、改善城市环境等,打造城区的旅游休闲和商贸特色。6.3控制性详细规划层面控制性详细规划层面的地下空间规划目前缺乏有效依据,修建性详细规划层面地下空间一般由开发商在委托规划设计时确定,缺少与周边地区衔接沟通,比较独立,难成系统。为了更好地发挥土地潜力,挖掘土地最大经济效益,城市政府认识到解决上述问题的重要性与必要性,开始在城市新区(中心区)和重要地段区域专门编制地下空间控制性详细规划,分析该地区地下空间开发需求量、深度和强度,重点研究各类地下设施建设的技术指标2009年第6期蔡庚洋,等:城市地下空间开发利用的若干思考1075与要求、空间界面、相互关系与空间整合要求,各类地下设施出入口的设置要求与实施措施,各类地下设施投资估算及综合技术经济分析等,提出各个地块的地下空间开发控制指标u01。但由于建设项目在地下空间开发量方面没有明确法规规定,现有依据主要是以结建人防工程为主,开发商在满足人防工程建设量以外就没有义务去开发更多的地下空间,且地下空间的权属仍然存在法律上的盲区,在必须开发利用地下空间的情况下,城市政府应该出台相应鼓励政策开发地下空间,完善城市功能,使地下空间的控制性详细规划的法定性地位得到逐步建立。7结语地下空间的开发利用将是我国未来城市可持续发展的一个重要因素,也许经过一定时间的努力,我们将会建成功能较齐全的地下城市,与地面城市有机融合,为人们生产、生活创造更加和谐的环境。但如何更好地利用城市地下空问,还有方方面面的课题有待我们进一步研究,不仅需要解决地下工程设计与建造的技术问题,还需鼓励人们克服对地下工作、生活的偏见,完善地下空间的立法工作等。因此,城市规划设计师应当会同有关专家,如建筑师、社会学家、心理学家、人类学家、政治家和城市发展团队的其它可能成员,制定一个满足公众需要的、可操作性强的、全面和整体的地下空间开发利用规划。参考文献:[1]钱七虎,陈晓强.充分开发利用地下空间建设资源节约型和环境友好型城市[J].中国人民防空,2006,(9):15一18.(QIANQi-hu,CHENXiao-qiang.FullDevelopmentandUtilizationofUndergroundSpaceintheBuildingofResource—ConservingandEnvironment—FriendlyCities[J].ChineseCivilAirDefence,2006,(9):15一18.(inChinese))[2]秦云.城市地下空间开发的现状与展望[J].上海建设科技,2006,(3):18—19.(QINYun.PresentCon-ditionandProspectofDevelopmentUrbanUnder-万 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蔡庚洋, 姚建华, CAI Geng-yang, YAO Jian-hua杭州市城市规划设计研究院,杭州,310012
地下空间与工程学报
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引用本文格式:蔡庚洋.姚建华.CAI Geng-yang.YAO Jian-hua 城市地下空间开发利用的若干思考[期刊论文]-地下空间与工程学报 2009(6)