政府在市场经济体制中的职能

政府在市场经济体制中的职能

[摘要]从市场效率和市场失灵、政府效率和政府失灵的研究入手，分析了政府在市场经济体制中的职能与我国的政府机构改革，并提出进一步的问题。

[关键词]市场失灵 政府失灵 政府的职能 机构改革

一、市场与政府

（一）市场效率和市场失灵

根据古典微观经济学的基础假设，经济行为的双方都是“经济人”，以利己为出发点，无论个人、家庭、企业都可以抽象为追求自身利益的微观经济单位。在经济资源稀缺性的假定下，消费者总是倾向于使其效用，企业总是倾向于使其利润在特定的约束条件下达到最大。并且，做出经济决策的人都是“理性人”，消费者能够完备的识别和排列自己的效用，面对众多商品能够自动的收集信息，根据效用可能性曲线和预算约束线最大化其期望效用；企业能够清楚的知道自己的资源线、成本线和收益线，面对众多的生产要素和产品，能够在要素市场上最小化其成本，在商品市场上最大化其利润。买卖双方出于自利的行为，由于价格机制、竞争机制等市场的纠错机制而使各个市场上自动导向市场出清，使整个经济系统中达到怕累托最优。这种市场经济运行的规则就是亚当·斯密所说的“看不见的手”。

经济学的其他流派修正了古典经济学的某些假设，例如有限理性、不完全信息、价格刚性、预期、交易成本、边际收益递增、市场出清等，其中以新古典经济学、新制度经济学、公共选择理论、新凯恩斯主义经济学等影响最大。这些建立在古典微观经济学基础上流派虽然都对市场理论进行了改进，但是仍然坚持均衡规则和市场效率，主张“看不见的手”是协调市场经济活动的最高规则。

市场失灵理论是市场机制研究的重要部分，即使是传统的市场理论在承认市场竞争可以达到帕累托最优的同时，也认为市场机制不能解决外部性、垄断、公共物品提供等问题。随着经济危机的发展，市场失灵的外延进一步扩大。马克思政治经济学认为，市场本身也可以也成为失灵和危机的一种因素。作为和市场并存的一种机制，政府或者国家被当作超越单个微观经济单位，可以协调和代表众多需求和利益的权威，政府干预成为弥补市场缺陷的，解决市场失灵的重要手段。

（二）政府效率和政府失灵

在古典经济学理论中，政府代表了军队和权力，国家和政府被看成是国民经济运行的“守夜人”。亚当·斯密将政府的主要职能概括为：“第一，保护社会，使之不受其他独立社会的侵犯；第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关；第三，建立并维持

某些公共事业及其某些公共设施。”

20世纪30年代爆发了波及整个资本主义世界的经济危机，在新的形势下，凯恩斯主义经济学兴起，政府的职能和干预范围得到了极大的拓展。根据凯恩斯经济学理论，商品和工资价格刚性常常造成就业不足，国民经济在均衡点以下运行，有效市场需求不足，这些都是造成周期性经济危机的根源。由于价格并不像我们想象的那样灵敏，如果等待市场的自动均衡，会给经济和社会带来巨大的损失。要消除或者烫平经济危机，实现充分就业，需要政府的积极干预。这样，政府作为某种程度上无私的共同利益代表人，主要利用积极的财政政策拉动需要。随着经济实践和理论的发展，尤其是70年代出现的“滞胀”，针对凯恩斯经济学在实践中的失效，供给学派、货币学派、制度学派、公共选择学派对国家和政府进行了新的研究和假设，针对政府干预经济的方式以及政府的职能提出了新的观点和理论。比较有影响力的观点是将经济学的研究方法运用到非市场决策的政治领域，将政府看成“经济人”，一面反思政府在经济管理中的失败，一面重新界定政府的职能。

以上的经济学理论虽然大多从市场的对立面来看政府，但是和专门的国家和政府理论一样，西方经济学家们都认为政府在某些经济领域中是有效率的，即使最顽固的自由主义者也承认这一点。弗里德曼就明确指出，“自由市场的存在当然不排除对政府的需要。” 斯蒂格利茨认为，政府不但不比市场效率差，相反，由于政府具有强制性，享有征税权、禁止权、处罚权、管理权等权力，使其能够做很多市场不能够做的事情。总结起来，从微观经济学出发，政府效率表现为对市场失灵的弥补、对市场效率的保护；从宏观经济学出发，政府效率表现为社会整体福利的改进、社会和经济的稳定。

但是，和市场中的个人、企业理论相比，市场中的政府是复杂的。首先，由于国家安全、社会和经济管理等权力，处于市场中的政府相对于个人和企业是强大的，市场机制倡导的公平和平等主体和秩序很容易受到破坏。其次，政府概念下是一个庞大的官僚机构体系，政府部门谋求内部私利或非公共利益的“内部效应”和市场机制下的“外部效益”一样，都导致社会福利的损失，而且政府扩张、权力寻租、腐败等往往会造成社会资源的严重浪费，资源配置效率低下，社会福利多倍损失。再者，由于激励和监督的困难，和市场中的优胜劣汰相比，政府内部缺乏竞争，效率和成本意识不高，工作效率低下。所以，政府活动并不总像理论和应该的那样“有效”，一些情况下市场的功能缺陷是政府干预难以弥补的，一些情况下政府干预的结果是低效率。也就是说，政府干预导致“政府失灵”。其中，比较引人关注的问题包括提供公共物品时的浪费、公共支出和政府规模过大、工作效率低下、行为短期化、缺乏代表性、官员寻租和腐败。

二、政府在市场经济体制中的职能与我国的政府机构改革

在我国的社会主义市场经济体制建设和政府改革过程中，存在多种的经济理论的传播、辩论和竞争，他们主要在如下阵地：（1）学校基础教育；（2）书籍、报刊、网络或者其他出版刊物；（3）论坛和大学讲堂；（4）研究机构；（5）学术流派组织；（6）企业。随着网络科技和信息技术的发展，新知识的传播速度和已

有知识的改造速度大大的提高了，各种相似或者相异的知识和观念通过多样化的渠道激烈的争夺着同一个或者不同的阵地。

对我国现有的经济理论进行粗略的扫描，主要包括以下几类：（1）经典的马克思主义政治经济学。其抛开我国现实，研究理想状态下的经济制度并套用现在的经济中。（2）左派经济学。其为改良的政治经济学，借鉴和结合了某些西方经济学的理论和方法，并且研究中国现实，是发展了的政治经济学。（3）纯正的西方经济学。其直接将西方经济学的方法和西方社会中获得的经验运用于我国，其中有很多号称是“针对中国问题”，一般主张用较激进的方法将完美的理想或模型变为现实。（4）“本土化”的西方经济学。其运用西方经济学研究和解释中国的现实问题。这些理论在不同时期、不同领域、不同形势下，对我国的市场经济改革和政府改革产生了重要的影响。

作为发展中的社会主义国家，政治经济学、发展经济学等在我国有着深厚的土壤。但是，随着改革开放和市场经济建设的深入，西方经济学的主流意识新自由主义以及新自由主义经济学在经济领域和政府职能转变领域占据了越来越重要的地位。可以说，我们经历了抵制和接受西方经济学的激荡，对主流的新自由主义经济学进行了多维的辨析和争鸣，批判吸收或者整合入社会主义经济学理论，以在两者之间找到一个适合中国要发展的社会主义市场经济道路的平衡。

（一）新自由主义经济学及政府在市场经济体制中的职能

新自由主义是20世纪30年代形成的和国家干预主义相对立的经济自由主义，新自由主义经济学是西方经济理论中强调自由放任理论与政策的经济学体系和流派，其理论体系也称为“华盛顿共识”。西方很多主张限定政府职能的经济学理论和流派都具有新自由主义的特点，例如新古典学派、货币学派、供给学派、新制度学派、公共选择学派、理性预期学派等，但在政府干预的原因和范围的限定上各有差别。

20世纪30年代的经济萧条后，以凯恩斯主义为主的政府干预主义逐渐占据了上风。在美国，除里根政府信奉供给学派降低投资税收，控制财政支出外，历届政府都按照逆风向的财政支出理论干预经济。但是，战后的经济增长和繁荣在20世界70年代的停止，一直实行凯恩斯干预主义的西方国家遇到“滞胀”的困境。面对新的问题，凯恩斯主义经济学不能给以很好的回应，更提不出好的解决方案。以货币学派、新古典学派、理性预期学派等为代表的新自由主义迅速的发展起来，积极应对经济发展的新问题。在总结80年代拉丁美洲危机的经验后，1990年美国国际经济研究所约翰·威廉森提出了一套新自由主义原则，即“华盛顿共识”。“华盛顿共识”具体包括十点，斯蒂格利茨把其主要内容归结为“三化”：政府角色最小化、快速私有化和快速自由化。“华盛顿共识”提出后，国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织、美国财政部很快就拉丁美洲债务危机和新自由主义原则达成共识，并且又很快在西方发达国家中达成共识，成为其主导全球经济的重要原则。通过附加条件的贷款和其他援助的形式，“华盛顿共识”以及相应的经济理论被植入其他国家政府官员、经济组织以及学者观念中，成为对全球经济和政府改革影响重大的理论。世界银行在其1997年的世界银行发展报告开篇《变革

世界中的政府》中写入了“每一个政府的核心使命”，指明政府职能的方向是自己被要求做，以及自己有能力做又能做好的事情。

新自由主义代表人物弗里德曼指出，“政府的必要性在于：它是竞争规则的制定者，又是解释和强调执行这些已被决定的规则的裁判者。市场所做的是大大减少必须通过政治手段来解决的问题的范围，从而缩小政府直接参与竞争的程序。”公共选择理论创立者布坎南认为，“政府有几项基本职能：（1）确认法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（5）保持自然资源。”供给学派孟德尔等认为，政府的经济干预是“生产性”的“服务”，而不是“投入产出”，政府不应该成为经济活动的主体，政府的主要职责是为企业和个人的经济活动提供必要的服务，以实现间接的“经济管理”。新制度经济学摒弃了私有产权的假设，引入“交易费用”，并将国家视为一种组织或者制度安排，认为国家在经济运行中应该承担如下职能：（1）提供符合社会需求的制度；（2）提供有效的产权安排，界定和保护产权；（3）作为制度实施者，保障制度秩序；（4）有效地协调各种利益矛盾，促进社会公平和稳定。总的来说，新自由主义经济学各家的市场失灵理论和国家理论对政府干预经济的论述各有侧重，在干预的原因、方式、手段、范围等方面各有不同，但是本质上都是对市场失灵的弥补。另一方面，新自由主义经济学各家的政府失灵理论和政府理论对政府的职能的描述存在内容和顺序等方面的差别，但是都进行了比较严格的限定。

从新自由主义经济学的产生和传播过程来看，新自由主义经济学经常被认为是针对国家的经济发展问题，尤其是发展中国家的问题。我国作为发展中国家，政府在过去很长时间作为全能政府，对经济运行实行高度的计划管理。随着经济的发展，经济体制和政府职能不能不暴露出众多问题和弊端。新自由主义经济学帮助我们认识我国面临的这些问题和矛盾，引发政府官员以及社会成员对市场功能的进行重新认识，对政府作用进行的综合评价，进而对政府职能进行重新的规划。

就发展中国家而言，新自由主义者认为，发展中国家要实现经济的增长、提高经济效率，必须放开产品和资本的价格，取缔对个人、企业和市场（包括专业市场、地区市场、国内市场等）的不合理管治，让市场机制自由发挥作用，来实现资源的合理配置。概括起来，新自由主义者反对国家干预，主张市场自由化、金融和贸易自由化。借鉴这种“放松政府管制”的新自由主义的理念，配合我国基础建设的有条件的国际借贷，改革开放以来，我国政府进行了多次旨在转变精简政府机构、减少对企业的过多干预、转变政府经济管理职能、提高政府工作效率的政府机构改革。另外，面临发展国际贸易和加入WTO的挑战，全球化浪潮加速了新自由主义经济学在我国政府机构改革的应用，比较明显的例子如我国的市场经济地位问题。我国的市场经济地位问题起源于1980年的美国对我国的反倾销案，在中国加入WTO谈判中，美国和欧盟联合拒绝给予中国市场经济地位。中国被迫接受在2016年以前，WTO其他成员国可以将中国视为非市场经济国家。非市场经济国家通常指那些实行公有制和计划经济，企业的生产、销售活动和产品价格由政府决定、货币不能自由兑换的国家。

（二）我国政府在社会主义市场经济体制中的职能及政府机构改革

二战后各国大力发展经济，许多原来经济落后的国家取得了巨大的成绩，保持了稳定的高经济增长率，例如日本。面对世界经济发展的良好机遇，党的十一届三中全会后，政府工作重心转移到经济建设中来，政治经济学的研究重新兴起，商品经济理论、价格理论、流通理论、扩大再生产实现理论等受到党和国家领导人的重视。在以经济建设为中心的路线指导下，国家对经济体制进行了不断的变革。为配合国家战略目标的转移和经济体制的改革，我国的政治体制、政府机构也进行了相应的改革。在政治职能方面，国内阶级斗争和政治运动的职能削弱，维护社会秩序和发展对外交往职能得到强化。在社会职能方面，政府重点进行了城市公共事业建设，文化、教育、科学研究建设。在经济职能方面，由于理论和观念的转换，政府更加紧密的参与了经济建设，表现为对经济秩序和规则的建立和维护，政府直接投资、政府经济工作和经济运行更加密切。

1981年12月在五届人大四次会议的政府工作报告中，国务院决定，国务院各部门首先进行机构改革，限期完成。1982年3月8日，五届全国人大常务委员会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。这次改革，通过政事分开、规定各级各部职数等，政府机构和人员编制得到大大的精简，领导班子得到年轻化。同时，政府的政治职能、社会职能和经济职能的重心也进行了一定的调整。

随着经济体制改革的进行，政府机构庞大臃肿，职责不清，效率低下的弊端日益突出，越来越暴露出前一次机构改革未能达到实际预期目标。在部门机构改革试点和地方政府机构改革试点的基础上，1988年3月，七届全国人大一次会议把政府机构改革列入政府的中心工作。1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革议案，新一轮的机构改革启动。由于“有计划的商品经济”的确立，这次改革具有了明确的目标，在抓住转变职能和理顺关系的方针指引下，通过“三定”（定职能、定机构、定编制）重点改革与经济体制改革关系密切的部门。

党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。为进一步推动经济体制改革和政府机构改革，1993年3月22日，第八届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革议案的决定。这次机构改革把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标，通过政企分开等来转变政府职能。

这三次政府机构发生在社会主义市场经济体制改革确立的过程中。这段时期，民营经济有了相当的发展，但是还不够强大，非国有资本很难带动广大人口脱贫致富，也很难对国民经济和经济发展政策产生实质性影响。另一方面，由于主要的市场都是卖方市场，卖方对成本和价格比较不敏感，市场运行很不稳定，市场缺陷和市场风险都很大。因此，政府承担了更多的经济职能，表现在：政府直接投资兴办企业，拉动经济发展；制定和实施产业政策和经济计划；理顺和稳定价格结构，创造有利于竞争的利益机制；搞好基础设施建设，吸引资金，增加投资总量；保证经济稳定和经济秩序，保证国民经济的持续增长；通过利率政策、产业政策等诱导和刺激企业；制定和调整经济发展战略及与其相关的产业结构、

质量结构；发展教育，投资科研，保证合理的人才供给。可以说，这段时期，国家的经济建设是主要的焦点，政府的经济职能也是主要的包袱，1998年左右，我国的主要市场经历了从卖方市场向买方市场的转变，企业市场能力和市场压力提高，投资竞争明显化。市场调节和市场效率不断得到体现，同时对政府宏观调控的要求更高。政府机构庞大，财政负担沉重。政府拥有过多的经济职能，官僚主义和不正之风滋长，同加入世贸和社会主义市场经济发展的矛盾突出。1998年3月10日，九届人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革议案的决定，对政府机构进行了一场大手术。这次改革充分认识到了经济体制改革与政府机构改革的相关性，以建立适应市场经济的政府管理体制为目标，通过精兵简政、政企分开以实现权力政府向责任政府的转变。

1998年的政府机构改革完成了政府机构的一次大“瘦身”，但是并没有解决行政机构如何适应市场经济发展的问题。为了摆脱内需不足的困境，国家采取了扩张性财政政策，政府机构仍然扮演着经济主体的角色，因此很难逃出“精简－膨胀”的怪圈。另一方面，随着中国加入世界贸易组织，入世承诺的兑现，市场化的推进，社会的进一步转型，客观要求政府管理体制的重要转变。这都意味着，面对国际潮流和国内经济发展需要，机构改革的重点不能只简单放在机构、人员的增减，而应该转向更深层次的政府定位、政府职能转变。2003年3月10日，十届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案。

2003年进出口贸易纠纷、非典危机和社会矛盾的激化，以及由此引起的对贸易环境、公共产品、公共服务、社会公平和政府社会职能的关注，加速了西方公共行政理论和“有限”政府理论的传播。我国政府改革从”瘦身”、“放权”、“放松政府管治”转变到“建立公共行政管理体制”、“公共服务型政府”，表现为：“政府职能应从经济管理优先向公共服务优先转变；政府职能应从财政投资优先向公益投资优先转变；政府职能应从行政职能的封闭性向公开、透明性转变；政府职能应从完全依行政命令行使职能向依法行使职能转变；政府职能应从行政职能的条、块分割向行政职能的统一、协调转变。”

三、进一步的问题

十一届三中全会后，我国政府职能从“全能型政府”到“经济建设型政府”再到“公共服务型政府”，实现了职能的巨大的转变。在这个过程中，市场和公民社会的力量和影响不断增加，市场机制和竞争规则更好的作用，社会的自我管理能力和需求增加。但是，经济风险、利益分化、社会问题、环境问题的范围和后果也扩大了，也就是人类生存风险加大了。因此，就单个个体或者组织来说，其环境风险加大，影响力量相对弱化了；就国家或政府来说，政治职能、社会职能、经济职能的风险和要求都加强了。为保卫各自的安全，减少面对的风险，政府、社会力量的联系和相互作用加强，国家现在更像一个寻求利益、福利的“安全网”。

由于这种安全要求的增加，政府的社会职能得到扩大。这对于面临经济增长任务、国民富裕任务的发展中国来说，必然会放弃一部分具体经济职能，不管这种转变是由于政府失灵理论、市场效率理论的支持，还是社会发展变化的需要，或是政府财政和精力的有限性。但是，不同个体或组织的市场能力是不均衡的，

从需求层次理论来理解，他们的需求处于不同层次，因此对政府职能的要求也是差别的。市场经济体制中的弱势群体处于生存的需求层次，一些群体处于安全的需求层次，少数权力群体处于自我发展的需求层次。政府职能的转变会对弱势群体生计造成怎样的影响，以及权力群体的自我发展的需求会对政策过程产生怎样的影响都是需要深入研究的问题。