大学基层学术组织治理制度转型——基于案例的分析

２０１３年第９期　黑龙江高教研究　Ｎｏ．９，２０１３　总第２３３期　Ｈｅｉｂｎ￣ｉａｎｇ　Ｒｅｓｅａｒｃｈｅｓ　ｏｎ　Ｈｉｇｈｅｒ　Ｅｄｕｃｔｉｏｎ　Ｓｅｆｉａｌ　Ｎｏ．２３３　大学基层学术组织治理制度转型　基于案例的分析　王绽蕊　（北京工业大学高等教育研究所，北京１００１２４）　摘要：基层学术组织是高校纵向管理结构中最低层次的直接处理高深学问的正式组织和学术生产的基本单元。进入新　世纪以来，一些大学进行了基层学术组织治理制度改革，探索出以大部制、特区制、整体转制为代表的三种转型模式。但整体　而言，中国大学基层学术组织治理制度转型还处于局部和初步探索阶段，要实现从封闭到开放、从行政权力主导到学术权力　主导、从科层管理到基层自治的全面彻底的转型，还有很长的路要走。　关键词：基层学术组织；治理制度；转型；案例分析　中图分类号：Ｇ６４０　文献标志码：Ａ　文章编号：１００３—２６１４（２０１３）０９—００１５—０４　资源配置等方面缺乏应有的自主权，影响了基层学术组织教　一、治理制度转型：一个迫切需要解决的问题　学科研创新的主动性、积极性，也不利于其教学科研创新能　基层学术组织是大学纵向管理结构中最低层次的直接处　力的提高。　理高深学问的正式组织和学术生产的基本单元，直接承担着　（二）内部治理结构问题：教学科研人员学术权力边缘化　人才培养、科学研究和社会服务的重任，决定着大学的教育质　在我国，大学基层学术组织内部权力配置模式大致有三　量、学术声誉和社会贡献。在理论意义上，一所大学的学术生　种类型：一是基层学术组织党或行政负责人说了算，即“一言　产率只不过是各个基层学术组织的总体学术生产率的代名　堂”、“一支笔”；二是行政事务决策实行“党政联席会议制　词。但基层学术组织的学术生产率也是一个脆弱的因变量，　度”，学术事务决策实行委员会制度，但这些小型委员会（学　容易受到各种技术和制度变量的影响和摆布，其中治理制度　术委员会、学位委员会、教学指导委员会等）仍由党政负责人　就是影响基层学术组织学术生产率的一个重要的自变量。　为主体组成，与“一言堂”、“一支笔”相比，这种集体决策制　本文所谓的基层学术组织治理制度是指大学基层学术　度是一个进步，但它仍然忽视甚至排斥教学科研人员的学术　组织各治理主体之间的权力配置及其相互关系的治理机制，　决策权力；三是部分大学建立了教授委员会，但总体来看，这　由治理结构和治理机制两部分内容组成，其中前者又包括内　类大学少之又少。基层的大学教师，尤其是没有行政职务的　部治理结构和外部治理结构。基层学术组织治理转型不仅　教师，无论专业技术职务是否教授，其学术决策权都十分有　是对现行治理结构和治理机制的调整。也是对相关主体利益　限，或者流于形式化。　的重新分配，其实质是一种制度变迁。　行政权力强势强化了传统的官本位文化，对基层组织的　自新中国成立以来，由于计划体制、单位制度和官僚体　学术发展造成了十分不良的影响。一方面，它造成了优秀学　制的影响。虽然中国大学的基层学术组织形式和结构几经变　术人员从教学科研岗位向行政岗位的“漂移”。很多本来很　革…弘　，但治理制度变化不大。在当时的时代背景下这些　有才华的教师在取得一定的学术成就之后不再－－，ｂ向学，而　制度的出台具有其合理性，但时至今日，不少制度安排已经　是将目光转向了行政职务，希望“学而优则仕”。大学里设置　成为阻碍大学学术生产力发展的因素。　的理论上为学术事业服务的行政职能部门职务被视为“官　（一）外部治理结构问题：“顶部沉重”　职”，教师“当官”后不仅没有成功地将学术文化渗透到行政　大学常常被称为“底部沉重”的学术组织，但这一经典的　文化之中，反而进一步强化了大学的官僚文化、等级文化。　概括并不完全适用于中国的大学，原因在于这些大学的事业　这些所谓的“学官”们继续霸占着学术资源，却没有足够的精　重心虽然在基层，但权力重心却在高层。换句话说，中国大　力继续致力于学术创新工作；另一方面，受这种极端强势的　学的内部权力配置是“顶部沉重”、“头重脚轻”的“倒金字塔　“官本位”文化的影响，在大学教师的“聚居地”——基层学　形”。权责的严重不对等使得基层学术组织在招生、人财物　术组织，不少人心中都有一个“做官梦”。由于上级行政领导　收稿日期：２０１３—０６一Ｉｌ　基金项目：北京市教育科学规划２０１０年度重点课题“地方重点大学基层学术组织治理制度重建研究——现代大学制度建设的视角”（编号：　Ａ从１０００７）的部分研究成果。　作者简介：王绽蕊，北京工业大学高等教育研究所副研究员，教育学博士。博士后，主要从事高等教育研究。　１６　大学基层学术组织治理制度转型　２００９年６月２８日，北京师范大学正式成立教育学部，为　北京师范大学乃至中国大学学术组织（包括基层学术组织）　在个人做官道路上的决定性作用，巴结领导、贬低同事等本　应为知识分子所不齿的行为非常普遍，致使基层学术组织内　部人员关系微妙复杂，明争暗斗代替了学术争鸣，学者丧失　治理制度转型树立了一个样板。转型所针对的问题以及采　取的具体措施有：　１．学科整合　针对学术组织规模小、学科设置分散问题，对原北师大　学术追求，学术造假、学术腐败现象可耻地蔓延并被人习以　为常。一句话，强势的行政权力腐蚀了大学的学术文化，削　弱了教师的学术创造激情，致使大学教师所代表的基层学术　组织智力资源内耗严重。大学培养不出创新人才、出不了创　新性的科研成果，其实质不过是这种制度及其背后所隐含的　文化所带来的“机会成本”。　教育学院、教育管理学院、教育技术学院、首都教育经济研究　院、首都基础教育研究院、农村教育与农村发展研究院、教育　部基础教育质量监测中心、联合国国际农村教育研究与培训　中心、高等教育研究所等１０余个二级教学科研单位进行了　（三）治理机制问题：单位制度的影响导致人财物管理封　闭僵化　单位不仅是国家组织社会成员进行生产的场所，而且是　一个社会成员全面依赖于国家的福利组织。功能合一性、资　源的不可流动性和生产要素主体之间的非契约关系是单位　制度的内部特性　Ｊ，无论是企业单位还是事业单位或政府机　关，都概莫能外。　长期以来中国公立大学都是无一例外地作为事业单位　而存在。在这种大环境中，基层学术组织治理也深受单位制　度的影响。在这些大学，设置一个系或研究所等基层学术组　织首先需要考虑的问题都是给予几个编制，被编制“固定”下　来的教学科研人员对基层学术组织具有一定的人身依附关　系，要进行跨院系合作，必须征得基层组织负责人的同意。　基层组织购置的教学科研仪器设备往往是这些组织内部成　员才能使用，其他院系很难共享。作为人力资本的所有者，　教学科研人员和所在基层学术组织与大学之间长期以来缺　乏真正平等的契约关系，大学不能随便解聘员工，员工的正　常辞职或调动也常常受到很多阻挠。尽管近年来通过实行　学院制弱化了基层学术组织的行政职能和福利组织职能，通　过实行教师聘任制客观上为教学科研人员正常流动提供了　便利，通过实行大型仪器设备共享制度促进了基层学术组织　之间的资源共享，等等，但由于积弊太深，单位制度造成的负　面影响仍然比较广泛地存在，教学科研人员工作自由度低、　流动性差、资源共享程度低等问题仍然或多或少地在困扰着　我国大学基层学术组织的运行和发展。　总之，基层学术组织自主权缺乏、行政权力主导学术事　务、人财物管理体制封闭僵化等问题的普遍存在，严重影响　了我国大学学术生产效率与质量的提高。基层学术组织治　理制度转型改革迫在眉睫。　二、转向何方：几个案例的分析　上述问题的存在十分不利于大学提高自己的学术生产　力。无论是为了建设创新型国家，还是为了培养创新型人　才，大学都必须对其基层学术组织治理制度进行改革。很多　大学，尤其是“９８５工程”大学基于《高等教育法》赋予的自主　决策权，在基层学术组织治理制度转型方面做出了有益的探　索，形成了以大部制、特区制和整体转制的三种类型的转型　模式。这里分别以北京师范大学教育学部、部分“９８５工程”　大学的科技创新平台或人文社会科学创新基地以及兰州大　学的系转所改革为例，对我国大学基层学术组织治理制度的　转型方向进行梳理。　（一）“大部制”改革——以北京师范大学教育学部为例　实质性整合，在此基础上新设置了ｌ４个实体性的学术机构　和１１个综合性交叉研究平台。实体性学术机构即以二级学　科为依托的研究院和研究所，综合性交叉服务平台则是基于　问题逻辑建立的，目的是为政策改革服务，其中包括６个直　接为教育部服务的研究平台和３个直接为北京市服务的研　究平台。　２．针对校级权力过分集中问题，探索扁平化管理模式　学校本着管理重心下移的原则，将更多的管理权下放到　教育学部。所有下设单位直接对学部负责。学部设立党政　综合事务办公室、课程与教学办公室、科研办公室、学生工作　办公室、培训学院、工会等行政机构，统筹管理学部的人事、　财务、学生事务、外事、党务等方面事务，过去的“校、院、系　（研究所）”“金字塔”式的科层设置和管理模式被打破。　３．努力实现行政和学术二元权力的均衡　针对行政权力与学术权力失衡、决策力和执行力削弱问　题，以及“行政化”、“官本位”等现象，结合自身实际并充分　参考了国外大学的做法，实行行政权力与学术权力既有分离　又有渗透，各司其职，行政管理方面的职能由学部行政部门　统一行使，学术研究方面的事务则完全以教师为主进行管　理。成立了发展指导委员会、学术委员会、学位评定委员会、　教学指导委员会、人事工作委员会等学术评议和咨询机构。　在这些机构中，教授是管理主体，担任学部党政领导职务的　人员不能再担任学术机构的职务。学术机构负责人通过竞　争产生，不设行政级别，由学部领导班子直接任命。　４．创新机制　针对学术组织管理体制和运行机制封闭僵化的问题，尝　试在管理体制、运行机制、人员聘任等方面进行系统创新。　除了上文提到的那些措施，让教师自主选择所归属的基层学　术组织、自主参与综合交叉平台的政策研究工作、积极与政　府部门和校外专家合作开展政策研究等，都是为此目的而进　行的制度创新　。　（二）“特区制”——“９８５工程”二期科技创新平台和人　文社会科学研究基地的治理制度　自２００５年开始的“９８５工程”科技创新平台和人文社会　科学研究基地是一种新型基层学术组织，其重要建设目的之　一就是实现我国研究型大学基层科研组织由“作坊式”、“单　干户”、“夫妻店”向高水平、开放式、国际化大型科研组织　（同时也培养研究生）的转型…”　，为此，治理制度改革成为　“９８５工程”大学平台和基地建设的一个重要内容。在转型　制度设计上，这些平台和基地基本上构成了学校的“特区”，　享有其他传统的基层单位所不具备的许多“特权”：　大学基层学术组织治理制度转型　１．在外部治理结构方面，一般由学校直接管理　平台和基地重大事项由校级领导组成的“９８５工程”领　１７　源配置自主权力，也算是治理机制转型方面的一个创新性做　法。　导小组直接决策。领导小组下设“９８５工程”办公室，负责处　理相关的日常事务。例如，北京大学“９８５工程”领导小组由　校长亲任组长，在校党委的领导下对平台和基地的重大问题　做出决策。　２．在内部治理结构方面实现了行政权力与学术权力分　离　三、转型模式的反思　（一）制度设计针对性强，具有较强的可操作性　无论是北京师范大学教育学部的制度设计，还是“９８５”　工程大学科技创新平台和人文社会科学研究基地的“特区　制”，还是以兰州大学为代表的系转所“整体转制”，都是针　对我国大学基层学术组织治理制度中现存的比较普遍的问　学术人员对学术事务享有自主决策权。每个平台和基　地一般都设有各自的建设领导小组，负责相关的“９８５工程”　题，结合本校具体情况，同时参考国内外比较通行的做法和　项目的设计与执行。设置理事会作为平台和基地的最高决　策机构，它通过任命平台／基地主任对其进行日常管理。平　台／基地内部通常包括研究所、项目组或创新团队等若干个　学术单元，分别负责从不同的方向对平台／基地项目进行研　究，不是独立的行政组织单元。设置专门的学术咨询机　构——学术委员会。学术委员会一般是开放性的，其成员不　仅有校内和国内相关领域一流的专家学者，校外乃至国外的　著名专家学者也常常名列其中。　３．具体治理机制强调灵活、开放和弹性化　（１）项目管理制度是平台．／基地的基本运行机制。换句话　说，基地／平台不再是一个以单一学科为依托的固定不变的组织　单位，它基于问题逻辑而成立，问题解决之后即解散或者重新组　合。在此基础上，实行首席科学家负责制或首席教授负责制，突　出强调首席科学家或首席教授的学术权力。　（２）平台／基地在人事聘用、经费支出、薪酬管理、设备购　置等方面享有其他院系所不享有的特殊的优惠政策，自主决　策权较大。例如，复旦大学首创了“双聘制”，即研究人员正　式编制在院系，并同时受聘于“平台或基地”；平台／基地与相　关院系之间实行协议制；在科研成果的署名和分享上，实行　平台／基地和院系“双算制”，对其奖励则由平台／基地和相关　院系分别计算；平台和基地本身还有自主决定岗位津贴制度　的权力。　（三）整体转制——兰州大学的例子　２１世纪初，一些大学在进行基层学术组织改革时选择了　整体转制的路径和模式，其中，兰州大学就是一个典型的例　子。继１９９８年组建学院之后，为了建设适应研究型大学建　设的基层学术组织，于２００３年开始实施基层学术组织新的　转型，即在学院下面取消了绝大部分的系，同时依托二级学　科，设立了１３９个“新型”研究所。伴随着组织形式的转型，　治理制度也发生了转型，主要表现在：　１．在外部治理结构方面　强调管理中心下移，由校长直接聘任所长。　２．在内部治理结构方面　在强调教授学术权力的同时，强调所长行政和学术方面　的双重权威。逐步设置教授会，院系教学科研的重大事项必　须在教授会上讨论和决定。所长负责研究所工作安排和资　源配置，既是行政领导，又是学术领导、学科学术带头人，还　是教授会的当然成员，对相关学科教学科研各种事项具有充　分的自主权　Ｊ。　３．机制创新　根据责权对等、资源对称原则赋予研究所所长充分的资　经验，进行创新性制度设计。因此，虽然转型涉及面广、声势　浩大，但最终都实现了平稳过渡，并在社会上引起了较大的　反响。　（二）转型尚处于局部和初步探索阶段，不够彻底和全面　当前，大学基层学术组织治理制度转型还处于局部和初　步探索阶段，新的制度设计要么没有在全校全面铺开，要么　尚未最后完成。很多措施尚属权宜之计，转型还不够彻底和　全面。例如，北京师范大学在教育学部成立之后，并没有对　学校其他学科普遍进行“大部制”改革；平台和基地实施的开　放、灵活的新治理制度仍是它们的“特权”，其他传统的院系　所仍需忍受本文第一部分所提到的那些问题的困扰；兰州大　学在进行整体转制的过程中，其他配套的制度安排如教授会　制度并没有同步跟进。新的治理制度在未来是否可以持续，　似乎并不确定。　此外，通过上述案例分析可以看出，在基层学术组织治　理制度理念方面，这些大学基本上达成了共识，但最终选择　的制度设计却有很大区别。这表明人们对什么是有效的基　层学术组织治理制度（理想类型）这一问题的理论探讨得出　了不同的答案，也表明人们从大学学术发展规律角度对这一　问题的理论探讨还很不够。从国家角度来看，这些实践模式　具有试点改革的性质，绝大多数公立大学还没有采取行动，　而是在思考、观望。　（三）决策机制尚需完善，应提高决策透明度，强化信息　公开制度　中国大学基层学术组织治理转型通常是自上而下推动　的。在国家层面，是由国家教育主管部门——教育部推动和　督促大学；在学校层面，是由学校推动院系进行改革。这种　决策方式带来的一个重要问题是基层教学科研人员不能充　分行使参与权、决策权和监督权。另外，作为公立大学的重　要决策，公众对此转型的参与权和监督权尚未得到足够的重　视。基层学术组织治理制度转型不仅涉及学校、院系行政负　责人和首席教授等人的权力变更，也与每一位教师和学生息　息相关；不仅是大学自己和政府的事情，也是为大学提供财　政资源的纳税人的事情。基于此，任何一所公立大学做出基　层学术组织治理制度转型的决策，都应该本着公开、透明的　原则，尽可能允许各种利益相关群体共同参与。只允许少数　人参加的会议越少越好，信息和过程越公开越好，更不应采　取保密制度。可以说，在这方面，我国大学做得还很不够。　（四）应对制度转型成本心中有数，并在转型过程中尽量　避免支付不必要的成本　“改革”一词因为能给人带来希望而多少具有褒义的色　１８　大学基层学术组织治理制度转型　彩，但事实上，任何一项改革都需要付出一定的制度转型成　本。如果最初的制度设计是合理的话，这些成本本来是不必　支付的。就像广告里用了三辈子的热水器，制度也是越稳定　越好，但现实并不尽如人意。理性的有限性决定了人们不可　能总是能预见到一种制度安排的有效与否，一旦时机到来，　改革就不可避免。大学基层学术组织改革也是如此。　我国大学基层学术组织治理制度转型需要支付的成本　主要有：　１．学习和探索成本　包括集体探索成本和个体探索成本。所谓集体探索成　本，是指国家或各级政府为支持大学基层学术组织改革而组　织的研究、探索成本。为推动大学基层学术组织改革，教育　部数次组织研讨会，并投人大量人员和经费资助数项课题研　究这个问题。个体探索成本即高校为此投入的人、财、物、时　间等成本。北师大为成立教育学部，“经过３年多的充分论　证，１年多的精心筹备”　Ｊ，这其中付出的时间、人力和物力　不可谓不大。如果在此过程中有详细的记录，我们甚至不难　算出具体的成本。兰州大学的改革也是如此。从教研室、系　到学院、系，再到系改所，兰州大学经历了多年的探索：１９９８　年兰州大学组建学院，最初院系并存。２０００年第一次正式提　出建设适应研究型大学建设的基层学术组织。２００２年底，学　校成立发展规划办，讨论什么样的组织形式适应研究型大学　建设，中国特色的研究型大学是什么样子，什么是与之相适　应的学术组织等问题，２００３年才开始实践操作。　２．协调和谈判成本　在基层学术组织治理制度转型过程中，一些人的行政级　别、权力等会增加，而另一些人的行政级别会降低甚至取消，　其手中的权力也会有所变化，这不可避免地会产生人事矛　盾。如北师大校长钟秉林教授所说：“对北京师范大学而言，　组建教育学部是一件大事，一件好事，同时也是一件难事。　这是一项涉及面很广的变革，需要打破现有的管理格局，涉　及观念的变革以及人、财、物等方方面面资源的重新组合和　调整，难免会遇到这样那样的障碍和阻力。”【５　为了了解相关　群体如教师、学生、政府主管部门等等对学校基层学术组织　治理制度改革的看法，学校或者院系官方通常会组织一些会　议，为此所花费的时间和人财物资源可以视作显性的协调和　谈判成本。现实当中由于言路不够畅通，或者人们担心说真　话的后果，通常并不积极和充分地公开表达自己的意见，私　下约谈、校内上访等就会成为协调人事矛盾以及其他矛盾的　替代性途径之一，为此支付的成本可以视为隐性的协调和谈　判成本。极端的情况下甚至会出现造谣、诽谤等不利于学校　形成健康学术氛围的恶性事件，为此所进行的组织谈话或采　取的法律措施等等，事实上也是为制度转型支付的隐性协调　和谈判成本。　３．组织成本　基层学术组织治理制度转型的过程比较漫长，需要平衡　和协调的关系和资源十分复杂，为了更好地实现转型，学校　通常会设置专门的领导和组织机构。每一所设置科技创新　平台的大学都在学校一级设置了相应的领导小组。北京师　范大学为筹建教育学部，于２００７年年底正式成立了教育学　部筹备工作领导小组和办公室。兰州大学在２００２年年底成　立发展规划办，其主要职责之一就是服务于基层学术组织治　理转型。所有这些，都是为转型支付的组织成本。　４．其他成本　除了上述成本，基层学术组织治理制度转型还需要支付　的成本包括所有相关人员为适应改革所必须支付的适应成　本和效率损失。如果新制度本身设计不尽合理，还可能产生　摩擦成本和误配成本，造成新的效率损失，等等。　四、结论　总之，进入新世纪以来，我国大学基层学术组织治理制　度转型已经迈出了可贵的第一步，并且探索出了不少转型模　式。但整体来说，转型还处于局部和初步探索阶段，不仅没　有在所有公立大学铺开，一校之内实行两种制度甚至多种制　度的情况也十分普遍。此外，基层学术组织治理制度转型不　是轻而易举就能实现的，它需要我们支付相当大的转型成　本。但是，正如荷兰蒂尔堡大学经济系教授鲁伊斯（Ｐｅｔｅｒ　Ｈ．　Ｍ．Ｒｕｙｓ）等人所指出的，如果按照标准的、最优化治理方向　进行改革，就可能给社会带来大量的社会转型成本。但是，　没有实施标准治理的政策将会导致另一种类型的成本，即社　会交易成本　Ｊ。基层学术组织治理制度转型也是如此。不　支付上述转型成本，就不得不继续支付沉重的其他交易成　本。道格拉斯・诺斯认为：“如果预期收益超过预期的成本，　一项制度就会被创新。”　无论需要支付多大的成本，只要改　革有助于提高学术生产效率和质量，有助于更好地为创新人　才培养和国家创新体系建设服务，中国大学就必须打破目前　的低水平均衡状态，改革基层学术组织治理制度，使其实现　从封闭到开放、从行政权力主导到学术权力主导、从科层管　理到基层自治的转型。　参考文献：　［１］郑晓齐，王绽蕊．研究型大学基层学术组织改革与发展　［Ｍ］．北京：清华大学出版社，２００９．　［２］杨晓民，周翼虎．中国单位制度［Ｍ］．北京：中国经济出版　社．２００２：５９．　［３］钟秉林．组建学部不是为了合并几个院系［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔ．　ｔｐ：／／ｗｗｗ．ｅｄｕ．ｃｎ／ｊｉａｏ—ｙｕ—ｐｉｎｇ—ｌｕｎ一１０７０／２００９Ｏ７０７／　ｔ２００９０７０７＿３８９３９４．ｓｈｔｍ１．２０１　１—０８—２８．　［４］李发伸．组建新型研究所激活教学科研基层组织［Ｊ］．中　国高等教育，２００５，（６）：５～７．　［５］钟秉林．强化办学特色推进教育创新——组建北京师范　大学教育学部的若干思考［Ｊ］．中国高教研究，２００９，　（１２）：１９～２１．　［６＿Ｊ［法］克劳德・梅纳尔．制度、契约与组织——从新制度　经济学角度的透视［Ｍ］．刘　刚，等，译．北京：经济科学　出版社．２００３：５１３．　［７］［美］Ｄ．ｃ．诺斯．经济史中的结构与变迁［Ｍ］．陈　郁，　等，译．上海：生活・读书・新知上海三联书店，上海人民　出版社．１９９４：６６．　［责任编辑：杜小平］