农村养老保险论文

农村社会养老保险的制度变迁级创新分析

一、引 言

当前，中国实行的还是1992年民政部颁布实施的“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”的农村养老保险制度。这种制度实施十多年来，收效甚微，举步维艰。目前，就全国整体而言，大部分地区农村社会养老保险事业处境困难，徘徊不前，有的地方甚至处于停滞状态。理论界对我国现行农村养老保险制度的现状和困难进行了广泛深入的研究。马利敏(1999)认为当前的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村社会养老责任的制度，需要更有效的制度取而代之。王国军(2000)认为这项举措存在着重大的理论和实践上的错误。田凯(2000)研究表明中国农村农民对养老保险的制度需求和政府的制度供给存在不均衡，农村养老保险制度的实施并没有达到预期效果。朱俊生等(2005)认为当前制度保富不保贫，缺乏互助互济性，不能从根本上解决农村养老问题。还有学者研究表明农村社会养老保险基金保值增值困难，基金管理不规范，缺乏有效的监督和制约，基金安全没有保障(吴云高，1998)。张德元(2003)认为农村社会养老保险基金采用完全积累制，政府不承担直接财力支持的责任，集体补助常常落空，社会保险演变为自我保险，失去其应有的意义。本文试图从新制度经济学的视角对我国农村养老保险的历史变迁与制度创新进行分析。

二、中国农村社会养老保险的结构与制度变迁

中国农村社会养老保险制度的变迁随着经济基础、政治制度和其他社会环境的变化而演变。建国以来，农村养老保险的发展大致可分为三个时期：其一是1949年10月到人民公社成立前，确立了以农民家庭保障为主体的中国传统型养老保障制度。其二是人民公社时期(1957年到上世纪80年代初)，确立了以集体保障为主体的社会养老保险制度。其三是80年代中期至今，确立了以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持的农村养老保险制度。

(一)1949年10月到人民公社成立前，以农民家庭保障为主体的社会养老保险制度的建立

新中国成立之后，随着土地改革运动的开展以及农业互助组织的发展，农民生产积极性大大提高，农业生产得到迅速恢复和发展，农民抵御风险的能力大大增强，农民的基本生活得到保障。与此同时，政府颁布了有关农村社会保障的法律，建立了管理农村社会保障事业的机构。1949年起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年《中华人民共和国宪法》都规定：劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的

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权利，国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。1949年11月，内务部(民政部的前身)正式成立，作为我国社会保障的主要管理机构之一，其管理的社会保障工作包括农村救灾、社会救济和优抚安置等。从此，中国农村社会保障事业的发展有了宪法的保证和统一的管理机构，有了人民政府的积极参与，农村社会保障在体系架构和制度安排上出现了新的特点。但是这一时期针对农村人口的老年社会保障尚未出现，农村老年人完全依靠家庭养老。1956年6月30日一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第53条规定：农业生产合作社对于缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活没有依靠的老弱孤寡残疾的社员，在生产上和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供给，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。由于这个文件明确提出了对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员给予保吃、保穿、保烧、年幼的保教和年老的死后保葬共五个方面保障，于是将其简称为“五保”，享受这种照顾的人和家庭被人们习惯称之为“五保户”，这一规定是中国农村“五保”制度的首次法规性规范，自此，我国农村形成了以家庭保障为主体，五保制度并行的养老保险制度。

(二)人民公社时期，以集体保障为主体的社会养老保险制度的建立

从1957年开始，我国实行人民公社制度。在“政社合一”的人民公社制度下，人民公社、生产大队、生产队既是政权实体又是经济组织，农村的基本生产资料都归集体所有。与建国初期相比，这一时期中国农村社会保障制度的显著特点是确立了与计划经济相适应的、以集体经济为基础、以集体保障为主体的农村养老社会保障制度框架。广大农民是公社社员，他们参加由生产队组织的集体生产，从生产队统一领取劳动报酬——粮食和金钱。粮食一般按“口粮加工分粮”或“工分粮加照顾”的原则分配，口粮按人口平均分配。这样老年人的基本生活便得到了保障。不仅如此，老年人还可以参与集体分派的轻活，同样记工分，同样领取工分粮。60年代初颁布的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》和党的八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》使上述集体保障体制走向制度化。十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例(试行草案)》中除上述集体保障制度外还规定“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度”，据此一部分发达地区开始试行退休养老金制度。据统计，到1984年人民公社制度完全解体时，全国有23个省、自治区、直辖市的1330个乡，9460个村实行了退休养老金制度，享受人数超60万人。集体经济的这种平均主义保障方式为公社社员构造了一种理想化的全方位的社会养老保险模式，为解决鳏寡孤独残疾人的生产生活困难开辟了新的途径，对保障他们的基本生活需要具有极为重要的意义。但是，在人民公社制度下，人民公社、生产大队、生产队的生产是一种团队生产，其作为经济组织面临的两个重要任务是如何有效的测度劳动投入的生产率和测度报酬。阿尔奇安和德姆塞茨(1972)以两个人一起搬运很重的货物上卡车为例分析了团队生产的特征。在团队生产中，只能观测总产出，很难确定各人的边际生产率，产出是团队创造的，仅靠观察总产出很难确定各人对合作产出的贡献。由于对个人的贡献很难被监督，因此激励弱化、偷懒、磨洋工、搭便车等现象就会出现。在一个由。人组成的生产队中，与某个农民边际努力相联系的利润分享报酬

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的增加部分被因子1/n给稀释了，结果是一个缺乏效率的低努力水平，n越大，这一努力水平越低。因此，由于农民劳动的绩效很难度量和监督，农民劳动缺乏有效的激励

机制，农民个人贡献的边际收益少于个人贡献的边际成本，其结果是产生巨大的效率损失，农民会选择出工不出力、偷懒、磨洋工、搭便车等消极怠工以减少在农业生产中的消耗。这种平均主义、理想化的生产和分配方式实际上导致了一种低水平的社会养老保障模式，这种模式并没有给农民带来福音。据1958年的统计，全国农村享受五保的有423万户，共519万人，办起敬老院15万所，收养300余万人。然而，到1982年，全国敬老院仅存3万所，收养老人55万人，比1958年减少了80％。

(三)80年代中期至今，以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持的养老保险制度的建立

家庭联产承包责任制的实行，家户经济取代了人民公社政社合一体制下的集体经济，集体保障丧失了经济基础，传统的养老保障与社会经济发展的要求越来越不相适应，农村养老问题变得日趋凸显和严重。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”，会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施，《基本方案》规定：“农村社会养老保险基金筹集以个人缴费为主、集体补贴为辅；实行个人帐户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体对其补助全部记在个人名下；基金以县级机构为基本核算平衡单位，按国家政策规定运营；保险对象达到规定领取年龄时，根据其个人帐户基金积累总额计发养老金。”此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，有8200万农民投保。但是自1998年以后农村社会养老保险工作进入衰退阶段，由于多种因素的影响，全国除少数经济发达的大中城市郊区或少量乡村集体经济实力较强的地区制度运行正常外，大部分地区农村社会养老保险事业均出现了参保人数下降，基金运行难度加大等多方面的困难，有的地区甚至处于停滞状态，官方对这项工作的态度也发生了动摇。据劳动和社会保障部公布的有关统计数据显示，从1999年开始，农村社会养老保险的参加人数一直在减少，1999年为8000万人，2000年为6172万人，2002年只有5462万人，到2004年底人数进一步下降为5378万人。

三、中国农村养老保险制度创新：一个强制性制度变迁与诱致性制度变迁的耦合过程

如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。戴维斯和诺思的研究表明，促进制度创新的因素主要有：市场规模的扩大、生产技术发展和由此引起的一定集团和个人对自己收入的预期的变化。面对低效率的现行农村养老保险制度，许多地区进行了制度

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创新，形成了一些新的农村养老保险制度模式，概括起来主要有这么几种：一是苏州模式，它坚持资金由国家、集体、个人共同负担，财政补贴、社会统筹、个人账户相结合，社会互济、自我保障相结合的原则，是一种以政府高补贴为特征的福利型社会养老保障方式。二是广东模式，它是一种社区保障模式，通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障。三是北京大兴区模式，大兴区实行的是由政府组织引导，农民自愿参加，个人、集体、政府三方筹资，建立个人账户，储蓄积累与养老保险待遇调整机制相结合的养老保险制度。这种模式的特点一方面是加大了政府补贴和扶持力度，另一方面是实行农村养老保险的普惠制。

中国农村养老保险的制度创新是在经济社会转型时期，为了克服现有的养老保险制度安排的缺陷而产生的，是一个强制性制度变迁与诱致性制度变迁相耦合的过程。“诱致性制度变迁指的是一群(个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。”导致这种强制性制度变迁与诱致性制度变迁相耦合的制度创新的因素有以下几个方面：(1)政府高度重视和政策倾斜，积极探索建立农村养老保险制度。国家“十一五”规划提出，“要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展。坚持把解决好„三农‟问题作为重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村。推进社会主义新农村建设”，“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保险制度，完善农村„五保户‟供养、特困户生活补助、灾民救助等社会救助体系。”党的十七大报告明确提出要“加快推进以改善民生为重点的社会建设。加快建设建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，探讨建立农村养老保险制度”。政府对三农问题的高度重视，积极推行自上而下的强制性农村养老保险制度创新，探讨建立农村养老保险制度，大大加快了农村养老保险制度创新的步伐。 (2)农村老龄化进程加快。改革开放以来，由于社会经济方面的原因，我国农村人口老龄化速度加快，老龄人口占农村总人口的比重1990年为8.7％，2000年上升到10.8％，预计到2020年将达到16％。老龄化步伐加快，需要养老保障的农村老年人口越来越多，养老问题日趋严峻，农民对养老保险的制度需求越来越迫切，农村养老保险的制度创新势在必行。(3)农村耕地面积减少，土地保障功能下降。我国农业耕地面积在不断减少，土地保障功能降低。自1977年以来，我国农村劳动力人均耕地面积一直以每年0.17亩的速度递减。国土资源部公布的数据显示，截至2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，比上年度末净减少460.2万亩，全国人均耕地面积为1.39亩。至1998年以来全国的耕地变化情况如下图所示：

耕地面积的不断减少大大削弱了土地对农民的养老保障功能，客观上需要一种新的养老保险制度来代替现有的农民参与热情不高、效果不理想的养老保险制度。(4)家庭保障功能不断削弱。上世纪70年代以来实行的独生子女政策使得农村家庭子女减少，家庭规模变小，

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家庭观念也随之发生变化，农村传统的养儿防老，依靠子女和亲属赡养老年人的养老方式正被大大地削弱。同时，中国农村正经历着大规模的劳动力流动，大量成年人口从农村转移到城市，把老年人留在农村。这些都使原来的传统家庭保障功能大大削弱，诱致着新的制度的出现。(5)农民收入提高，农民经济价值上升。据中国国家统计局发布的《从十六大到十七大经济社会发展回顾系列报告之六：农业和农村经济社会发展再上新台阶》的数据显示，2006年，农民人均纯收入为3587元，比2002年增加1111元，年均增加278元。农村居民人均纯收入增速由2002年的4.8％，提高到2006年的7.4％，打破了“十五”

前三年收入增长缓慢格局，进入新的较快增长期。2004－2006年农民增收连续三年超过300元，历史上前所未有。舒尔茨认为，制度变迁是由人的经济价值的显著提高引致的。随着农民收入的不断提高，农民的经济价值显著上升，他们更加关注自己的养老问题，对新的养老制度的需求更为迫切，诱致着新的制度创新。(6)国外发展中国家的成功经验。许多发展中国家包括最贫穷的国家如尼泊尔和玻利维亚都建立了农村养老保险制度，政府划拨出相当的财力支持农村养老事业。孟加拉国政府向生活在农村的57岁以上的老年人每月提供50达卡(折合2.58美元)的社会救助金。印度75岁以上的老年人每月可获得75卢比(折合1.50美元)的社会养老金。尼泊尔是世界上最贫穷的国家之一，1995年，该国对75岁以上的老年人实行老人津贴，1999年，每个老年人每月可获得50卢比(折合2.12美元)的救助金。(Gorman，2004)研究表明，农村养老基金支出占国民生产总值的比重很低，在纳米比亚不超过2％，在莫桑比克仅占政府支出的1.4％。中国目前人均收入高于许多已经实行农村社会养老保险的发展中国家，发展中国家的成功经验推动着中国进行农村养老保险的制度创新。

四、简要结论

考察我国农村社会养老保险制度的制度变迁，是农村养老问题研究的学术起点，对于我们探索农村社会养老保险的制度创新具有基础性的意义。由于现行农村社会养老保险制度本身存在的缺陷和实际执行过程中产生的一系列严重问题，其效果在大部分农村地区并不理想，农村社会养老保险参保率低，覆盖面窄，管理也存在着一系列问题。面对低效率的现行农村养老保险制度，各地纷纷进行了制度创新，形成了一些新的农村养老保险制度模式。农村养老保险制度创新是一个强制性制度变迁与诱致性制度变迁相耦合的过程。强制性制度变迁与诱致性制度变迁都需要政府的积极引导，政府应加强对农村社会养老保险的立法力度，使其具有制度上的稳定性。目前，我国的法制准备工作明显落后于农村社会养老保险的实践，国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展，通过立法是达到稳定政策的最好途径。此外，我国农村地区之间发展不平衡，农民收入存在较大差异，政府应立足于我国农村经济发展、社会特点的实际，将非制度性资源家庭养老与制度性资源社会养老结合，构建多层次、多类型相结合的农村养老保险制度。